I OSK 635/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. oraz R.K. – wspólników K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Go 656/25 w sprawie ze skargi K.K. oraz R.K. – wspólników K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 września 2025 r. nr SKO.Go/443-GM/1000/25 w przedmiocie oddalenia wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Go 656/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę K.K. oraz R.K.– wspólników K. (dalej "skarżący") na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 września 2025 r. nr SKO.Go/443-GM/1000/25 w przedmiocie oddalenia wniosku. W uzasadnieniu Sąd I instancji, przytaczając stan faktyczny sprawy wskazał, że Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. pismem z 11 grudnia 2024 r. nr WGM-V.6843.1.N1971.2024.KHB wypowiedział z dniem 31 grudnia 2024 r. współużytkownikom wieczystym - skarżącym - wysokość obowiązującej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, obejmującej położone w obrębie [...] w [...] przy ul. [...] działki gruntu nr 1, 2, 3, 4 i 5. Prezydent jednocześnie zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. gruntów. Wnioskiem z 18 czerwca 2025 r. skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. o ustalenie, że przedstawiona w wypowiedzeniu aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) jest nieuzasadniona we wskazanej wysokości. Dodatkowo pismem z tej samej daty zwrócili się o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. Zaskarżonym orzeczeniem z 25 września 2025 r. nr SKO.Go/443-GM/1000/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n.") oddaliło wniosek współużytkowników wieczystych o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste opisanych powyżej gruntów Skarbu Państwa jest nieuzasadniona w odniesieniu do oferty Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. zawartej w piśmie z 11 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podniosło, iż ostatecznym postanowieniem nr SKO.Go/443-GM/1001/25 z 25 września 2025 r. organ ten odmówił wnioskodawcom przywrócenia terminu do złożenia wniosku odnoszącego się do niezasadności aktualizacji opłaty. Z uwagi na niedochowanie 30-dniowego terminu do złożenia wniosku, jak i odmowę jego przywrócenia, Kolegium – nie odnosząc się do meritum sprawy – orzekło o oddaleniu wniosku ze względów formalnych. Pismem z 30 października 2025 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Kolegium nr SKO.Go/443-GM/1001/25 z 25 września 2025 r. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Go 657/25) jak i skargę na orzeczenie tego organu nr SKO.Go/443-GM/1000/25 z 25 września 2025 r. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Go 656/25). Orzeczeniu Kolegium oddalającemu wniosek skarżących o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa jest nieuzasadniona zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 104 § 1 oraz art. 123 § 1 i § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. wskutek wydania aktu określonego jako "orzeczenie", mimo że wobec odmowy przywrócenia terminu do wniesienia tego wniosku postępowanie odwoławcze nie powinno być prowadzone. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z 25 września 2025 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a.") odrzucił złożoną skargę wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiedli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając je w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (winno być pkt 2 – dopisek NSA) zarzucili naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 80 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z póżn. zm. - dalej: ugn) polegające na uznaniu że sprawa ze skargi K.K. i R.K., wspólników K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z 25 września 2025 r. znak SKO.Go/443-GM/l 000/25 oddalające wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), obejmującej działki nr 1, 2, 3, 4 i 5, przedstawiona przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. w wypowiedzeniu z 11.12.2024 r. znak WGM-V.6843.1.N1971.2024, ustalona na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego jest nieuzasadniona we wskazanej wysokości, nie należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyina przy jednoczesnej odmowie przywrócenia terminu do wniesienia tego wniosku; 2. art. 135 P.p.s.a. poprzez rozłączenie elementów skargi i wydanie postanowienia odnoszącego się tylko do jednego z nich, czego skutkiem jest nieusunięcie naruszenia prawa w stosunku do orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z 25 września 2025 r. znak SKO.Go/443-GM/l000/25 i SKO.Go/443-GM/1001/25 dotyczących sprawy aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), obejmującej działki nr 2, 3, 4, 5 i 1, przedstawionej przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. w wypowiedzeniu z dnia 11.12.2024 r. znak WGM-V.6843.1.N1971.2024; 3. art. 145 § 1 pkt 1) i 2) P.p.s.a. w związku z art. 6, 7, a także 104 § 1 i 123 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2) i 107 § 1 pkt 6) Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a) polegające na nieuchyleniu ani niestwierdzeniu nieważności zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z 25 września 2025 r. znak SKO.Go/443-GM/l 000/25. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 30 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Go 656/25 oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Pismem z 30 marca 2026 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie, wobec czego, pomimo złożonego wniosku o przeprowadzenie rozprawy, nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Równocześnie zgodnie z art. 181 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia – wydaje postanowienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podnosi jedynie zarzuty stanowiące podstawę kasacyjną wyszczególnioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, których skarżący kasacyjnie upatrują się w błędnym uznaniu, że sprawa dotycząca uznania, że aktualizacja opłaty rocznej w tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie należy do właściwości sądów administracyjnych, zaś wydanie przez SKO orzeczenia o oddaleniu wniosku skarżących, w sytuacji odmowy przywrócenia terminu przez ten organ do jego złożenia, nie może się ostać. Przede wszystkim za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. w związku z wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a., a także art. 135 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie badał legalności zaskarżonego orzeczenia, lecz badał jedynie formalne przesłanki wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. Skoro zatem Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, nie stosował wskazanych przepisów, to nie mógł też ich naruszyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo natomiast zastosował w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominujący w orzecznictwie pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, zgodnie z którym zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Instytucja aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego uregulowana została w przepisach art. 77 – 81 u.g.n. Istota powyższych regulacji sprowadza się do tego, iż należna właścicielowi gruntu, a ustalona w określonym akcie opłata za użytkowanie wieczyste może zostać przez niego zmieniona wskutek dokonania stosownego wypowiedzenia złożonego użytkownikowi wieczystemu. Wobec otrzymanego wypowiedzenia użytkownik może zachować się dwojako albo wypowiedzenie to zaakceptować, albo też odmówić przyjęcia oferty w nowej wysokości opłaty poprzez złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek taki składa się przeciwko właściwemu organowi (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Złożenie wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej jest impulsem do wszczęcia postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty. Postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (ewentualnie) toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Kolegium winno dążyć w tym postępowaniu do ugodowego zakończenia sporu, a gdy do ugody nie dojdzie wydać jedno z dwóch orzeczeń: o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia kolegium każdemu z uczestników postępowania przysługuje prawo wniesienia, w zakreślonym przez prawo terminie, sprzeciwu do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc, a sprawę wywołaną sporem o aktualizację opłaty rozpoznaje w całości sąd powszechny. Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma przede wszystkim charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nadal pozostaje sprawą cywilną, dla załatwienia której ustawodawca jedynie wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Tego charakteru cywilnoprawnego nie zmienia odpowiednie stosowanie przez kolegium określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania. Potencjalnie nadające się do zastosowania przepisy postępowania co do zasady nie mogą samodzielnie determinować charakteru sprawy. Czynią to normy prawa materialnego, określające poszczególne rodzaje stosunków, wobec których normy procesowe mają charakter wtórny, służący realizacji określonych rodzajów stosunków. Tak więc sprawa wywołana skargą na orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego wydane w przedmiocie oddalenia wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, jak właściwie zauważył Sąd I instancji, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W celu ewentualnego wzruszenia orzeczenia Kolegium, wydanego w oparciu o art. 79 ust. 3 u.g.n. stronie przysługiwał sprzeciw, którego wniesienie skutkowałoby przekazaniem sprawy do właściwego sądu powszechnego. Takie pouczenie znajdowało się w zaskarżonym orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 września 2025 r. Jednakże, skoro strona złożyła skargę do sądu administracyjnego – to zasadnie Sąd I instancji uznał brak swojej właściwości w rozpoznaniu takiej skargi i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ją odrzucił. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest bowiem ocenić formalną dopuszczalność skargi pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-6 P.p.s.a. Dopiero stwierdzenie, że brak jest przeszkód formalnoprawnych do rozpoznania sprawy, upoważnia sąd do odniesienia się do meritum sprawy. Prawidłowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że rozpoznanie sprawy ze skargi na orzeczenie Kolegium pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, musiało skutkować brakiem możliwości odniesienia się przez sąd administracyjny do kwestii merytorycznych podniesionych w skardze. Ocena merytoryczna zaskarżonego orzeczenia Kolegium może być bowiem dokonana we właściwym postępowaniu, którym jest postępowanie przed sądem powszechnym (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Wobec powyższego uznać trzeba, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i tego stanu rzeczy nie zmienia podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność ewentualnej wadliwości orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 września 2025 r. Rolą sądu administracyjnego na wstępnym etapie, tj. badania dopuszczalności skargi, jest wyłącznie stwierdzenie czy wniesiona skarga należy do właściwości sądu administracyjnego poprzez ocenę formalną a nie merytoryczną. Z tego względu sąd administracyjny, na tym etapie, nie może badać zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Z czysto formalnego punktu widzenia zaskarżone orzeczenie jest orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego wydanym na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. i skoro to wynika wprost z tego orzeczenia, to sąd administracyjny nie ma możliwości dokonania odmiennej oceny, gdyż musiałby zbadać to orzeczenie pod względem merytorycznym. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyrokiem z 19 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 657/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił postanowienie SKO w Gorzowie Wlkp. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co niewątpliwie będzie miało wpływ na dalszy bieg postępowania w sprawie wniosku skarżących. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.