III OSK 33/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 2/23 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r., nr DSE3-K1082-D5733-10/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 2/23 oddalił skargę L. M. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (dalej także jako: organ) z dnia 7 listopada 2022 r., nr DSE3-K1082-D5733-10/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 3 października 2022 r., nr DSE2-K1063-D5733-9D/22 organ, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne, którego stroną jest skarżący, prowadzone w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie prowadzono postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania skarżącemu uprawnień wynikających z ustawy z 20 maca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Jednak postanowieniem z dnia 17 października 2018 r. organ, na wniosek skarżącego, zawiesił przedmiotowe postępowanie. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Dlatego organ stwierdził, że z uwagi na to, że skarżący w ciągu trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie wystąpił o jego podjęcie, należało prowadzone postępowanie umorzyć. Organ dodał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Pismem z dnia 17 października 2022 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując w nim na naruszenie powyższą decyzją przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i § 2, oraz art. 98 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, w tym przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uniemożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ze wskazaniem przesłanek mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżący wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji i dalsze zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy z jego wniosku o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych zależy obecnie od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w tym dotyczącego warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz o osobach represjonowanych z powodów politycznych, przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżący dołączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kopię wniesionej przez niego skargi konstytucyjnej. Decyzją z dnia 7 listopada 2022 r., nr DSE3-K1082-D5733-10/22 organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 w związku z art. 2 oraz art. 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 3 października 2022 r., nr DSE2-K1063-D5733- 9D/22. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 98 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego organ uznał, że słusznie umorzono postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na niewystąpienie przez skarżącego w ciągu trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu, z wnioskiem o podjęcie postępowania. W ocenie organu art. 98 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego nie daje żadnego luzu decyzyjnego, a wskazuje wprost, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ przypomniał, że postanowieniem z dnia 17 października 2018 r., nr DSE2-K0998-D5733-6/18 zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie przepisów ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Po upływie terminu wskazanego w art. 98 § 2 Kodeksu postepowania administracyjnego, decyzją z dnia 3 października 2022 r., nr DSE2-K1063-D5733- 9D/22 umorzył postępowanie administracyjne. Skarżący wywiódł na powyższą decyzję organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w tym rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 października 2019 r. o zawieszenie postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w miarę możliwości przy zastosowaniu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, w tym przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć wpływ na treści decyzji, a w szczególności: - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego, w tym nierozpatrzenie wniosku o dalsze zawieszenie postępowania ze względu na toczące się inne postępowanie (wówczas sądowoadministracyjne, a obecnie przed Trybunałem Konstytucyjnym), od którego, tj. uprzedniego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu zagadnienia wstępnego, zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie, tj. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i niewydanie w tym przedmiocie odpowiedniego postanowienia; - art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie i niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności zaniechanie umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zwłaszcza, czy strona podtrzymuje wniosek z dnia 12 października 2019 r. i żąda zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy żąda wydania w tym przedmiocie zaskarżalnego postanowienia, stosownie do art. 101 § 1 i 3 w związku z art. 123 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (prostując zarazem omyłkę pisarską we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyrażającą się w opuszczeniu w oznaczeniu przepisu art. 79a § 1 litery "a") przez jego niezastosowanie i zaniechanie wskazania stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane (w tym, że nadal toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym lub innym organem – Trybunałem Konstytucyjnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, w danym przypadku o umorzeniu postępowania w sprawie, - art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu, w celu podjęcia postepowania na podstawie art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania na przedmiotowej podstawie; - art. 98 § 1 i 2 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie, a następnie umorzenie postępowania, jakoby na wniosek strony, pomimo że strona wskazywała na przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego stosuje się przepis art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, określający inny bieg postępowania niż w art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie i nieodniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 7 i art. 31 ust. 3 i ust. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez niezastosowanie i działanie nie na podstawie obowiązującego prawa (w tym art. 79a § 1 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), lecz wypowiedzi niebędących prawem, mających w mniemaniu organu ograniczać prawa obywateli i służyć w istocie ponownemu ich represjonowaniu, jak w poprzednim niedemokratycznym państwie, czego nawyki w przejętych z tego państwa korpusach funkcjonariuszy pozostały, w tym w drodze represyjnego umorzenia postępowania; - art. 102 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną, sprzeczną z art. 7, art. 10 § 1 i art. 97a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, pomimo wskazań skarżącego na inne toczące się postępowanie, od którego zależy decyzja w niniejszej sprawie; - art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie i nierozstrzygnięcie ewentualnych przeciwieństw lub sprzeczności między art. 10 § 1 i art. 79a § 1 w zw. z art. 7 i art. 102 Kodeksu postępowania administracyjnego co do czynności, które był obowiązany (zgodnie z art. 7, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) w interesie strony podjąć organ administracji, a innymi czynnościami, które mógł (według niezawierającego wyrazu: "tylko" art. 102 Kodeksu postępowania administracyjnego) podjąć ów organ, zgodnie z również dodanym w 2017 roku art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 2/23 oddalił skargę skarżącego na decyzję organu z dnia 7 listopada 2022 r., nr DSE3-K1082-D5733-10/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie - wszczęte na wniosek skarżącego w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - zostało zawieszone na wniosek strony, na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że postanowienie z dnia 17 października 2018 r. o zawieszeniu postępowania zostało doręczone skarżącemu z pouczeniem o treści art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Sąd I instancji zaznaczył, że strona mogła podjąć działanie nawet z tego powodu, aby uniemożliwić upływ terminu z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie uczyniła tego, co stało się podstawą do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, należy umorzyć postępowanie w formie decyzji. Skutek ten następuje z mocy prawa i nie jest zależny ani od woli strony, ani od uznania organu. Przywołana regulacja przewiduje bowiem wyraźnie, że w przypadku braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oznacza to, że wraz z upływem terminu z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego strona traci uprawnienie do żądania podjęcia postępowania, a organ zobowiązany jest przyjąć nałożoną przez ustawodawcę tym przepisem fikcję, że strona cofnęła żądanie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że upływ tego terminu, który jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, skutkuje tym, że strona już nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym postępowaniu. Organ zobligowany jest bowiem do zakończenia postępowania w inny sposób, niż poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy. W odpowiedzi na zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ reguł procesowych, w tym obowiązku z art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że charakter prawny zawieszenia postępowania na wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie. Sąd I instancji zwrócił także uwagę na regulację art. 99 Kodeksu postępowania administracyjnego (obowiązki organu), zgodnie z którą organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3a zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że przepis ten wprowadza wprawdzie obowiązek podjęcia przez organ, w ramach postępowania zawieszonego na wniosek strony, określonych czynności zmierzających do usunięcia przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania, ale wyłącznie w przypadku zawieszenia z przyczyn ujętych w art. 97 § 1 pkt od 1 do 3a Kodeksu postępowania administracyjnego (w razie śmierci strony, w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego). Sąd I instancji przyznał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy art. 98 § 2 k.p.a. i art. 99 Kodeksu postępowania administracyjnego istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tak więc, po zawieszeniu postępowania na wniosek skarżącego, organ nie miał obowiązku wzywania strony do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, ani też informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ takiego obowiązku. Organ nie miał również kompetencji do badania przyczyn braku złożenia przez stronę wniosku o podjęcie postępowania w terminie, a stan zawieszenia postępowania w sposób oczywisty uniemożliwiał organowi prowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych w sprawie. Sąd I instancji uznał, że poza kompetencją organu w trakcie biegu zawieszenia na wniosek strony była także ocena ewentualnych podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu i podejmowanie inicjatywy w tym zakresie za stronę, co w istocie sugeruje skarżący w skardze. Wbrew temu co uważa skarżący, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie było podstaw, aby przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z przyczyny określonej w art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadamiać go o możliwości złożenia wyjaśnień i wniosków, na zasadzie reguł przewidzianych w art. 10 § 2 i art. 79 a § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że niezrozumiały jest dla niego zarzut skargi jakoby organ nie rozpoznał wniosku strony z dnia 12 października 2019 r. o dalsze zawieszenie postępowania ze względu na toczące się inne postępowanie (wówczas sądowoadministracyjne, a obecnie przed Trybunałem Konstytucyjnym). Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyłącznie wniosek z dnia 12 października 2018 r., jednakże analizując jego treść Sąd I instancji uznał, że o tym wniosku mowa w skardze i ten właśnie wniosek był podstawą zawieszenia postępowania w dniu 17 października 2018 r., a więc trudno mówić o zaniechaniu organu w zakresie rozpoznania ww. wniosku strony. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że trafnie organ przyjął, że w stanie faktycznym sprawy zaistniała obligatoryjna przesłanka do umorzenia tego postępowania. Wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 134 § 1 i art. 145 § 1 lit. c oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z: a) art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i 2 i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie, w tym niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej w sprawie decyzji, pomimo występujących w postępowaniu administracyjnym licznych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - zawieszenie postępowania ze wskazaniem na przekór stronie innej podstawy, zamiast ze względu na wskazane przez stronę toczące się przed innym organem (wówczas sądem administracyjnym, a obecnie Trybunałem Konstytucyjnym) postępowanie w zakresie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy, a przez to prowadzenie postępowania wbrew art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób niezgodny z wnioskami strony i jej słusznym interesem; - zaniechanie dokonania stosownie do art. 79a § Kodeksu postępowania administracyjnego bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji wskazania, wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań oraz zebranych dowodów i materiałów, przesłanek, które nie zostały spełnione (w tym np. złożenia przez stronę wniosku o podjęcie postępowania i jego dalsze zawieszenie na wskazywanej przez stronę podstawie); - zaniechanie obciążającego organ administracji określonego w art. 9 zd. 2 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku "czuwania" (w tym w okresie zawieszenia postępowania) nad tym, aby strona nie poniosła szkody oraz udzielania stronie w tym celu odpowiednich wyjaśnień i wskazówek, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym zwłaszcza w okresie zawieszenia postępowania ze względu na inną niż wskazana przez stronę występująca w sprawie przyczyna; b) art. 98 § 1 i 2 i art. 102 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną w związku z dodanym z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 79a § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, wykładnię i niewłaściwe przez organ administracji publicznej zastosowanie, zamiast art. 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co nie zważając na te przepisy błędnie uznał za właściwe Wojewódzki Sąd Administracyjny; c) art. 7 i art. 31 ust. 2 i 3 w związku z art. 4, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez działanie lub aprobowanie działania (przez organ administracji publicznej) nie na podstawie aktualnie obowiązującego prawa i w granicach tego prawa, lecz na podstawie niebędących prawem wypowiedzi dotyczących nieaktualnego już stanu prawnego, z pozaustawowym ograniczeniem przysługujących stronie wolności i praw, w tym prawa do sprawiedliwego i zgodnego z prawem rozpatrzenia jej sprawy i to bez wymaganej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP konieczności w demokratycznym państwie z taksatywnie wskazanych w tym przepisie przyczyn. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła m.in., że żaden przepis, w tym art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zwalnia organów administracji od stosowania art. 10 § 2 i art. 79a § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że organy sprawujące władzę ustawodawczą stanowią prawo, natomiast pozostałe organy władzy publicznej, są uprawnione jedynie do wykonywania i stosowania prawa, a obowiązane są obserwować i uwzględniać zmieniający się stan prawny (a nie wpatrywać się w swoje wcześniejsze wypowiedzi), a także rozstrzygać, zgodnie z dodanym z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można wprowadzać na niekorzyść strony wskazywanych przez Sąd I instancji ograniczeń w zakresie korzystania przez stronę z przysługujących jej wolności i praw, jeśli nie wynikają one w sposób wyraźny i jednoznaczny z przepisów obowiązującego prawa, w drodze samej jego ścieśniającej uprawnienia obywateli wykładni. Następnie strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w sprawie nierozważonym zagadnieniem pozostała dopuszczalność działania przez organ w postępowaniu wszczętym na wniosek strony wbrew jej wnioskom i oczekiwaniom, w tym przy zastosowaniu zasady uwzględnienia interesu strony i wynikającego z dodanego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 79a § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanu prawnego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w szczególności należało rozważyć czy organ ma prawo zawiesić postępowanie wbrew wskazaniu strony, na innej nie wskazywana przez nią podstawie, mającej lub mogącej mieć wpływ na niekorzystny dla niej wynik sprawy i czy będzie to wówczas zawieszenie postępowania wbrew treści jej wniosku czy na jej wniosek oraz czy strona nie ma w takiej sytuacji wolności wyboru, tj. czy zmuszana jest w takiej sytuacji do zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, w tym do sądu administracyjnego, mnożąc tym samym spory z udziałem organu administracji z wyprzedzeniem, by próbować uniknąć w przyszłości podjęcia niekorzystnej dla niej decyzji, czy też może zarzucić takiemu niezgodnemu z jej wnioskami działaniu, naruszenie prawa dopiero gdy przełoży się to na niekorzystny dla strony wynik sprawy. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu takiego jak np. art. 162 Kodeksu postępowania cywilnego i nie uzależnia prawa zaskarżenia wydanej przez organ administracji decyzji o umorzeniu postępowania od uprzedniego zaskarżenia opartego na niewłaściwych, niewskazywanych przez stronę, podstawach postanowienia o jego zawieszeniu, co pozwala na kwestionowanie przez stronę takiego mającego wpływ na wynik sprawy działania i postanowienia w każdym czasie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Przechodząc do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2026 r., poz. 1691 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., tj. art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i 2 i art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 i 2 i art. 102 k.p.a. oraz przepisami Konstytucji RP, tj. art. 7 i art. 31 ust. 2 i 3 w związku z art. 4, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej usiłuje wytknąć szereg nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych, które to postępowanie zostało - również na żądanie skarżącego - zawieszone, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., a następnie – z uwagi na brak wniosku żadnej ze stron o podjęcie postępowania w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania – umorzone. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie na błędnej podstawie prawnej i w sposób niezgodny z wnioskiem skarżącego i jego słusznym interesem, brak wskazania skarżącemu w toku postępowania, wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań oraz zebranych dowodów i materiałów, przesłanek, które nie zostały w sprawie spełnione, tj. niezłożenie przez skarżącego wniosku o podjęcie postępowania, zaniechanie udzielania stronie przez organ odpowiednich wyjaśnień, tym samym nie zapewniając jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także działanie przez organ oraz akceptacja tych działań przez Sąd I instancji, nie na podstawie i w granicach aktualnie obowiązującego prawa, lecz na podstawie "niebędących prawem wypowiedzi dotyczących nieaktualnego już stanu prawnego". Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku – nie tylko z powodu bezzasadności ich argumentacji, ale także z uwagi na ich błędy konstrukcyjne. Przede wszystkim w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz ww. przepisami k.p.a. i ustawy zasadniczej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy też art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., z którym powiązano zarzut naruszenia niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę skarżącego na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r., nr DSE3-K1082-D5733-10/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Sąd I instancji nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Nawiązując natomiast do zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. oraz ustawy zasadniczej, z którymi powiązano zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 151 oraz niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy jej wydaniu i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Sąd I instancji prawidłowo wywiązał się z obowiązku skontrolowania działań organów, dokonał poprawnej oceny wydanych w sprawie decyzji w zakresie oceny zaistnienia przesłanek zobowiązujących organ do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, dokonanej na podstawie wszelkich dostępnych i pozostających w dyspozycji organów materiałów, mogących pozwolić na ustalenie czy w niniejszej sprawie upłynął trzyletni termin wskazany w art. 98 § 2 k.p.a. oraz czy strony postępowania od daty jego zawieszenia zwracały się o podjęcie zawieszonego postępowania. Dlatego zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie w tym zakresie nie mają usprawiedliwionych podstaw. Niezrozumiałe jest przede wszystkim podnoszenie na tym etapie postępowania wadliwości podstawy, na mocy której zawieszono postępowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji w której była ona znana skarżącemu od momentu zawieszenia postępowania na jego wniosek, na mocy postanowienia organu z dnia 17 października 2018 r., nr DSE2-K0998-D5733-6/18 i wówczas nie była ona przez niego kwestionowana, pomimo pouczenia go o przysługującym mu środku zaskarżenia. Z przywołanego postanowienia wynika także, że organ wyjaśnił w jego uzasadnieniu, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Pozbawiona podstaw jest zatem argumentacja skarżącego oczekującego od organu przypominania mu o upływającym terminie i ponownego informowania o skutkach niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania w okresie trzech lat od jego zawieszenia. Ponadto, w związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej dodać również należy, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, co w tej sprawie nie zostało wykazane. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania, tj. przede wszystkim w zakresie oceny sprawy pod kątem upływu trzyletniego terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a., a także tego czy w okresie tym, licząc od daty zawieszenia postępowania, któraś ze stron zwracała się o jego podjęcie, zostały wyjaśnione, a zgromadzone w sprawie materiały dowodowe zostały poddane wszechstronnej i odpowiadającej prawu ocenie. W sprawie wyjaśniano również wyczerpująco podstawy prawne działania organu w sprawie. Natomiast w związku z tym, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona, to w konsekwencji powyższego, uznać należało, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz Konstytucji RP, a Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę skarżącego. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.