II SA/Ol 445/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz P.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem sprzeciwu P.P. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium") wydana wskutek odwołania strony od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji", "burmistrz miasta") z 23 czerwca 2025 r. nr [...], w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej [...] (dalej: "DPS") babki strony R.L. (dalej: "podopieczna w DPS", "świadczeniobiorca"). Mocą tej decyzji organ odwoławczy, powołując art. 60 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 poz. 1691 ze zm.; dalej: "Kpa") uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (dalej: "decyzja kasatoryjna"). Z akt sprawy wynika, że decyzja kasatoryjna była drugim z kolei rozstrzygnięciem Kolegium wydanym w tej sprawie. Poprzednia decyzja tego organu z 23 lipca 2024 r. oraz poprzedzająca ją decyzja burmistrza miasta z 23 maja 2024 r. w części odnoszącej się do strony zostały bowiem uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 778/24. Orzeczenie Sądu jest prawomocne. W uzasadnieniu tego wyroku oceniono, że osoba obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej wysokość opłaty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy burmistrz miasta wydał opisaną na wstępie decyzję z 23 czerwca 2025 r., w której ustalił, że strona jest obowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS w wysokości 1.139,90 zł miesięcznie oraz odmówił stronie zwolnienia od ponoszenia ww. odpłatności. W poprzedniej decyzji burmistrza miasta z 23 maja 2024 r. ustalono natomiast, że zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS w kwocie 1.471 zł. miesięcznie jest jej córka O.P., natomiast nie jest obowiązany do wnoszenia tej opłaty jej syn S.P. W odwołaniu od decyzji z 23 czerwca 2025 r. strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 12 oraz art. 7 w zw. z 77 Kpa poprzez przewlekłe, nieefektywne prowadzenie postępowania, skutkujące brakiem koncentracji materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego sprawy. Wskazała na pominięcie w tej sprawie takich okoliczności jak: wzrost dochodów w rodzinie S.P., zawarcie przez stronę umowy z organem o ponoszeniu odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS i uiszczanie opłat z niej wynikających, inne przesłanki życiowe niż dochody i wydatki strony. Oceniła, że powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia w tej sprawie: art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 64 u.p.s. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po rozpatrzeniu odwołania strony Kolegium wydało zaskarżoną w drodze sprzeciwu decyzję kasatoryjną, w której oceniło, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona kwestia obowiązywania umowy o odpłatności strony za pobyt podopiecznej w DPS. Kolegium podało, że 15 kwietnia 2024 r. pomiędzy stroną a MOPS w B. została zawarta umowa nr 5/2024, której celem była realizacja określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 2 lit. b oraz art. 103 ust. 2 u.p.s. obowiązku ciążącego na stronie, będącej wnukiem podopiecznej w DPS (dalej: "umowa o odpłatności"). Zrelacjonowało, że na mocy § 2.1 tej umowy strona przyjęła na siebie obowiązek dokonywania opłat w kwocie 100 zł miesięcznie począwszy od 1 kwietnia 2024 r. przez cały okres pobytu świadczeniobiorcy w DPS. Opłata, o której mowa w punkcie 1 podlega aktualizacji w formie aneksu do umowy w szczególności w przypadkach (§ 2.2): a) zmiany wysokości miesięcznego kosztu utrzymania świadczeniobiorcy w DPS, b) zmiany dochodu świadczeniobiorcy powodującej zmianę decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS, c) zmiany dochodu, sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego. Zgodnie zaś z § 5.1 umowy może być ona w każdym czasie rozwiązana przez wypowiedzenie jednej ze stron. Kolegium wskazało, że organ I instancji potwierdził w wydanej decyzji, że strona uiszcza wynikającą z tej umowy kwotę 100 zł miesięcznie. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby organ I instancji próbował zmienić wysokość przedmiotowej odpłatności, przedkładając stronie propozycję zmiany w formie aneksu do umowy o odpłatności. Co więcej, w aktach nie ma wypowiedzenia przedmiotowej umowy np. z uwagi na brak porozumienia w kwestii wysokości odpłatności. Tymczasem w opinii Kolegium wydanie decyzji ustalającej przedmiotową opłatę może mieć miejsce wówczas, gdy nie obowiązuje w tym zakresie umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kolegium założyło zatem, że aby organ mógł wydać w tej sprawie decyzję to umowa o odpłatności winna przestać obowiązywać, co z akt sprawy nie wynika. Stwierdziło, że w celu zwiększenia odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS organ I instancji powinien zaproponować stronie zawarcie aneksu do umowy z 15 kwietnia 2024 r., uwzględniającego jej możliwości. Uznało, że w przypadku zawarcia aneksu zasadne będzie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stronie opłaty. W przeciwnym wypadku, w braku woli zawarcia aneksu, organ powinien umowę wypowiedzieć i w dalszej kolejności wydać decyzję w tym przedmiocie. Kolegium sformułowało przy tym wytyczne dotyczące sposobu ustalenia w decyzji wysokości tej opłaty dla strony. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji kasatoryjnej Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 i 2a Kpa poprzez brak wskazania, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpoznania sprawy, a ponadto brak wytycznych odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, a mianowicie relacji pomiędzy przepisami art 128 i n. KRiO a przepisami u.p.s., a także wykładni przepisów art. 64 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Wskazano na brak wyjaśnienia przez Kolegium jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji rozstrzygając w zakresie częściowego lub całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt podopiecznej w DPS. Zauważono, że Kolegium nie podało także okoliczności uzasadniających częściowe zwolnienie z opłat w przypadku uznania, że brak jest podstaw do całkowitego zwolnienia. Odnośnie zaś do wykładni art. 103 ust. 2 u.p.s. za konieczne uznano wskazanie przez Kolegium okoliczności sprawy innych niż kryterium dochodowe, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę w przypadku odmowy zawarcia umowy i jednoczesnym wyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Oceniono, że powyższe braki w decyzji kasatoryjnej naruszają prawa i interes skarżącego, gdyż uniemożliwiają mu rozeznanie, jaki kierunek powinna obrać jego inicjatywa dowodowa w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym uniemożliwiają mu czynny i merytoryczny udział w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji jest zasadny. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje zatem w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), do którego w ocenie Sądu doszło także w kontrolowanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona kwestia obowiązywania umowy o odpłatności strony za pobyt podopiecznej w DPS. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji ustalającej przedmiotową opłatę może mieć miejsce wówczas, gdy nie obowiązuje w tym zakresie umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Stwierdziło, że w celu zwiększenia odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS organ I instancji powinien zaproponować stronie zawarcie aneksu do ww. umowy, uwzględniającego jej możliwości. Uznało, że w przypadku zawarcia aneksu zasadne będzie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stronie opłaty. W przeciwnym wypadku, w braku woli zawarcia aneksu organ powinien umowę wypowiedzieć i w dalszej kolejności wydać decyzję w tym przedmiocie, co do której treści Kolegium zawarło wytyczne. Zdaniem Sądu przedstawiona ocena Kolegium nie uprawniała do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Kwestia obowiązywania umowy o odpłatności jest bowiem okolicznością niesporną w tej sprawie, możliwą do ustalenia na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zweryfikowania co do jej aktualności z zastosowaniem art. 136 Kpa. Do rozstrzygnięcia pozostawała natomiast jedynie kwestia skutków, jakie wywołuje obowiązywanie tej umowy dla wyniku sprawy, co winno znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa a nie na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Prawidłowo bowiem przyjął organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji o odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS możliwe będzie dopiero w razie wypowiedzenia umowy o odpłatności zawartej 15 kwietnia 2024 r. pomiędzy stroną a MOPS w B. Materialnoprawną podstawę wydania tego rodzaju decyzji stanowi bowiem art. 61 ust. 2d u.p.s. w świetle którego "w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2". Jak stanowi zaś art. 103 ust. 2 u.p.s. "kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości". Wobec jednoznacznej treści przywołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości Sądu, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej, co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź w decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. Jednak warunkiem wydania rzeczonej decyzji jest stwierdzenie, że osoba zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania podopiecznego w DPS odmówiła zawarcia umowy. Z przepisów tych wynika także kolejność działań podejmowanych przez organ, który w pierwszej kolejności ma dążyć do ustalenia warunków ponoszenia odpłatności na zasadach porozumienia z osobami zobowiązanymi. Dopiero w razie gdy do zawarcia takiej umowy nie dojdzie z przyczyn leżących po stronie zobowiązanego, organ jest uprawniony do jednostronnego ustalenia odpłatności poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 234/25, CBOSA). Wymaga przy tym podkreślenia, że rozpatrzenie wniosku osoby zobowiązanej o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS częściowo lub całkowicie możliwe jest zarówno podczas ustalania wysokości tej opłaty w drodze umowy, jak i w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w tym przedmiocie. Jak wynika bowiem z art. 103 ust. 2 u.p.s. ustalenie w drodze umowy wysokości opłaty dla osób zobowiązanych następuje z uwzględnieniem wysokości ich dochodów i możliwości. W doktrynie wskazuje się natomiast, że przy wykładni terminu "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z regulacji ustawy o pomocy społecznej (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2025, art. 103). Skoro zaś ocena możliwości ponoszenia przez zobowiązanego opłaty za pobyt podopiecznej w DPS jest dokonywana na etapie zawierania umowy, to ocena taka może i powinna być dokonywana także na etapie sporządzania aneksu do umowy o odpłatności. W ten sposób możliwe będzie uwzględnienie w tej sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku tut. Sądu z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 778/24. W orzeczeniu tym Sąd odnosił się bowiem jedynie do zagadnienia prawnego dotyczącego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty, dopuszczając taką możliwość. Jak wykazano realizacja tego rodzaju wniosku w niniejszej sprawie możliwa jest także na etapie sporządzenia aneksu do umowy o odpłatności. Wobec zaś bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie ustalenia stronie wysokości opłaty za pobyt w DPS, wynikającej z obowiązywania w tym zakresie umowy o odpłatności, przedwczesne byłoby formułowanie przez Kolegium oceny dotyczącej przesłanek do zwolnienia z przedmiotowej opłaty. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia stronie odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS w drodze decyzji administracyjnej będzie możliwe dopiero w przypadku odmowy zawarcia przez stronę aneksu do umowy o odpłatności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 51a § 1 zd. 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) według stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).