I OSK 760/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2026 r., sygn. akt IV SA/Wa 200/26, oddalającego sprzeciw P. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 5 grudnia 2025 r., znak: DO-V.7617.527.2025.MG, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 24 lutego 2026 r., sygn. akt IV SA/Wa 200/26, oddalił sprzeciw P. S.A. z siedzibą w K., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki, zwanego dalej "Ministrem" lub "organem II instancji", z dnia 5 grudnia 2025 r., znak: DO-V.7617.527.2025.MG, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając wskazany wyrok w całości podniesiono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 64e w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), zwanej dalej "K.p.a.", art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 151a § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", oraz art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1199), zwanej dalej "specustawą przesyłową", polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli działalności Ministra Finansów i Gospodarki w granicach wyznaczonych przedmiotem postępowania, a w rezultacie oddaleniu, zamiast uwzględnienia, sprzeciwu od decyzji Ministra z dnia 5 grudnia 2025 r., w wyniku uznania, że organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., pomimo że decyzja tego organu oparta jest na niewłaściwej – zawężającej – wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, według której brak odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych w tym przepisie kategorii gruntów odnosi się wyłącznie do prawa własności Skarbu Państwa, kiedy to prawidłowa – zgodna z literalnym brzmieniem przepisu – wykładnia przemawia za wyłączeniem w przypadku tych gruntów odszkodowania a limine, a więc ze skutkiem w odniesieniu do wszelkich podmiotów, którym przysługują prawnorzeczowe czy administracyjne prawa do nich; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, polegające na zaniechaniu kluczowych rozważań prawnych koniecznych dla oceny wniesionego sprzeciwu od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 5 grudnia 2025 r. w kontekście sformułowanych w tym sprzeciwie zarzutów, skutkujące niejasnością motywacji leżącej u podstaw oddalenia sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odzwierciedlającej się w lakonicznym uzasadnieniu wyroku w tym przedmiocie, wprost odżegnującym się od wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, pomimo że była ona konieczna dla rzeczywistego, merytorycznego rozpoznania przedmiotowego sprzeciwu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej nadal "P.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie rozważań prawnych zauważyć należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151 P.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862-879). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, źródło CBOSA). Rozpoznając sprawę w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 5 grudnia 2025 r., znak: DO-V.7617.527.2025.MG. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 1309/O/2025 z dnia 11 sierpnia 2025 r., znak: SPN-O.7570.24.90.2023.AB, na mocy której umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie G., powiecie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 14,34 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Mazowiecki wskazał na brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, albowiem w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej działka nr [...] z obrębu [...] w gminie G. należała do Skarbu Państwa i stanowiła grunt objęty obszarem kolejowym, a co za tym idzie w sprawie wystąpiła przesłanka wyłączająca możliwość ustalenia odszkodowania, o której mowa w art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1199), zwanej nadal "ustawą przesyłową". Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gruntów pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej i gruntów objętych obszarem kolejowym, stanowiących własność Skarbu Państwa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje bez odszkodowania. Organ II instancji, powołując się na treść art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, wskazał, że z wykładni literalnej powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że ma on zastosowanie do trzech kategorii gruntów: 1) pokrytych wodami, 2) stanowiących pas drogowy drogi publicznej, 3) objętych obszarem kolejowym, jednakże grunty każdej z tych kategorii muszą stanowić własność Skarbu Państwa. Brak odszkodowania odnosi się wyłącznie do prawa własności Skarbu Państwa. Przedmiotowa działka gruntu nr [...] z obrębu [...] w gminie G. stanowiła w dacie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji lokalizacyjnej własność Skarbu Państwa. Zgodnie z ewidencją gruntów działka ta faktycznie objęta była obszarem kolejowym. Jednakże przedmiotowy grunt znajdował się w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie to jednoosobowa spółka Skarbu Państwa utworzona w 2001 r. na mocy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Jedynym akcjonariuszem tej spółki jest Skarb Państwa, którego reprezentuje obecnie Minister Infrastruktury. Organ II instancji, odnosząc się do uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie infrastruktury energetycznej, przewidującego wprowadzenie w życie przepisu art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, podniósł, że ustawodawca jako podmioty nieotrzymujące odszkodowania wskazał Skarb Państwa, a obok niego zarządców infrastruktury kolejowej, zarządcę drogi oraz podmioty wykonujące prawa właścicielskie zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie stanowi żadnego z wyżej wymienionych podmiotów. W szczególności nie jest zarządcą obszaru kolejowego, ponieważ na mocy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" funkcję zarządcy infrastruktury kolejowej przejęła spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie. Nie ma przy tym znaczenia, że spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa. Odnosząc się do art. 34 i art. 441 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071) wskazano, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa jako państwowa osoba prawna posiada własną działalność prawną, odrębną do Skarbu Państwa. Oznacza to, że ma swój majątek, zaciąga zobowiązania we własnym imieniu i jest niezależnym uczestnikiem obrotu gospodarczego. Powołując się na okoliczność braku wyraźnej regulacji wskazującej na pozbawienie odszkodowania innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych, w tym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa wywiedziono, że państwowym osobom prawnym innym niż Skarb Państwa przysługuje odszkodowanie. Równocześnie organ II instancji wskazał, że prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie analogicznej do prawa własności, a ingerencja w to prawo – np. w drodze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – co do zasady wymaga rekompensaty finansowej. Mając zatem na uwadze konstytucyjną zasadę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem uznano, że intencją ustawodawcy nie było pozbawienie użytkowników wieczystych należnego im odszkodowania. Brak odszkodowania – jak wcześniej wspomniano – dotyczy bowiem Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Powyższe wyraźnie wynika z uzasadnienia nowelizacji specustawy przesyłowej, w której ustawodawca brak odszkodowania odnosi do prawa własności i Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Konkludując, organ II instancji wskazał, że wykładnia przepisu art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej prowadzi do wniosku, zgodnie z którym regulacja ta nie dotyczy użytkowników wieczystych nieruchomości, w tym spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie. Organ II instancji wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda Mazowiecki powinien wyjaśnić czy przysługujące spółce Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie prawo użytkowania wieczystego doznało uszczerbku majątkowego w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a jeżeli taki uszczerbek faktycznie zaistniał, ustalić należne z tego tytułu odszkodowanie. Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, skoro podważenie przez Ministra zasadności umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania przez organ I instancji łączyło się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że organ I instancji powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić, czy przysługujące spółce Polskie Koleje Państwowe S.A. prawo użytkowania wieczystego doznało uszczerbku majątkowego w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia tego uszczerbku – z ustaleniem należnego z tego tytułu odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w znacznym zakresie, co uzasadniało skorzystanie przez Ministra z kompetencji wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a. Stanowisko Ministra opierało się na wykładni przepisu art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej odmiennej od wykładni tego przepisu dokonanej przez organ I instancji, w związku z czym zarzuty sprzeciwu w głównej mierze odnosiły się do tej kwestii. W ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do uwzględnienia rozpoznawanego sprzeciwu w odniesieniu do tychże zarzutów. Zauważono, że wypowiedzenie się na gruncie tej sprawy przez Sąd co do wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej stanowiłoby nieuprawnioną na gruncie tej sprawy merytoryczną ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem decyzja umarzająca postępowanie, poza skutkiem procesowym, może w określonym zakresie wywoływać skutek materialnoprawny wynikający z faktu, że wydane rozstrzygnięcie kreuje dla strony prawo nabyte odnoszące się do potwierdzenia, że określone uprawnienie powstało albo obowiązek, który mógłby na stronę zostać nałożonym nie zaistniał. Wskazano, że ocena trafności rozstrzygnięcia przez organy zaistniałej kwestii merytorycznej nastąpić może dopiero w toku postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, a nie sprzeciwu. Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że koncentrowały się one na wskazaniu zastosowania przez organ II instancji niewłaściwej wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, według której brak odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych w tym przepisie kategorii gruntów odnosi się wyłącznie do prawa własności Skarbu Państwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji organu II instancji z uwagi na nie poddanie analizie zagadnienia materialnoprawnego dotyczącego wykładni wskazanego powyżej przepisu. W pierwszej kolejności należy podkreślić – sygnalizowany już powyżej - przedmiot kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu, którym jest jedynie ocena, czy organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w okolicznościach danej sprawy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie stanowi środka służącego kontroli materialnoprawnej zasadności rozstrzygnięcia ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów postępowania niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Podczas gdy skarga do sądu administracyjnego – stosownie do art. 134 i art. 145 P.p.s.a. – prowadzi do pełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak i procesowym, art. 64a P.p.s.a. wyraźnie ogranicza zakres kontroli sprawowanej w postępowaniu wszczętym sprzeciwem wyłącznie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasatoryjnej. Sprzeciw przysługuje bowiem od decyzji, która nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, a kontrola merytoryczna tych kwestii będzie możliwa dopiero w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne (por. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469-507; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2026 r., sygn. akt I OSK 504/26, źródło CBOSA). Nie oznacza to jednak, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, może całkowicie abstrahować od przepisów postępowania materialnego. Choć zasadniczo nie dokonuje ich wykładni w celu oceny merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, to zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., musi być oceniany z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego mogących znaleźć zastosowanie w sprawie. Skoro bowiem to właśnie te przepisy wyznaczają okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, determinują one również zakres postępowania dowodowego koniecznego do prawidłowego załatwienia sprawy. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa takie wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/10; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21; 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2382/21; 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24). Tym samym Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, a zobowiązany jest ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 878/26, źródło CBOSA). W konsekwencji zarzuty odnoszące się do prawidłowości wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, przyjęte przez organ II instancji, wykraczają poza zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. Przedmiotem tej kontroli nie jest bowiem rozstrzyganie o materialnoprawnej zasadności sprawy ani weryfikacja trafności wykładni przepisów prawa materialnego jako takiej, lecz jedynie ocena, czy organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., uznając, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Oznacza to, że ocena przepisów prawa materialnego, w tym art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, może być dokonywana wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest niezbędna do ustalenia, czy istniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś w celu przesądzenia o prawidłowości ich wykładni lub sposobu zastosowania w rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy. W realiach niniejszej sprawy dla oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. istotne było ustalenie, czy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie umożliwiającym zweryfikowanie przesłanek wynikających z art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej. Ocena ta nie oznacza rozstrzygania o prawidłowości wykładni tego przepisu ani o zasadności przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz służy wyłącznie ustaleniu, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, aby mogła zostać rozpoznana przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zastosowanie art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej wymaga uprzedniego wszechstronnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przesłanek tego przepisu, co wiąże się z obowiązkiem zgromadzenia materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jego wszechstronnej oceny stosownie do art. 80 K.p.a. oraz przedstawienia wyników tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do dokonania takich ustaleń. W szczególności nie ustalono, czy przysługujące spółce Polskie Koleje Państwowe S.A. prawo użytkowania wieczystego doznało uszczerbku majątkowego w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a w razie stwierdzenia wystąpienia takiego uszczerbku – nie określono wysokości należnego z tego tytułu odszkodowania. W tych okolicznościach organ II instancji zasadnie uznał, że stan faktyczny nie został wyjaśniony w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Odmienna ocena prowadziłaby do przeniesienia zasadniczego ciężaru postępowania wyjaśniającego na etap postępowania odwoławczego, pozostając w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reasumując, sformułowany przez skarżącą kasacyjnie w pkt. a petitum skargi kasacyjnej zarzut w istocie zmierza do podważenia przyjętej wykładni przepisu art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej i przesądzenia o materialnoprawnej zasadności rozstrzygnięcia, co pozostaje poza zakresem kontroli sprawowanej w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie ocenie podlegało wyłącznie to, czy organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postępowanie wyjaśniające wymagało uzupełnienia w istotnym zakresie. Skoro zaś przesłanka ta została spełniona, zarzut sformułowany w pkt. a petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Za niezasadny należało uznać również zarzut sformułowany w pkt. b petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucał sporządzonemu uzasadnieniu wyroku lakoniczność i zaniechanie kluczowych rozważań prawnych dotyczących wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej. W tym kontekście aktualność zachowują przedstawione powyżej rozważania prawne dotyczące kwestii wykładni powyższego przepisu. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni rzeczonego przepisu, albowiem nie było to możliwe na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Określony w przytoczonych powyżej przepisach zakres rozpoznania tego rodzaju spraw uniemożliwia badanie kwestii wykładni danego przepisu materialnego. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił powody, dla których uznał działanie organu odwoławczego w trybie art. 138 § 2 K.p.a. za prawidłowe. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a wyrażone stanowisko jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Wobec przedstawionej powyżej argumentacji należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd I instancji trafnie uznał sprzeciw za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.