I OSK 425/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 185/25 w sprawie ze skargi H. G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej 1) uchyla punkt 2 oraz punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz H. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 grudnia 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 185/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi H. G. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: Prezydent, organ administracji) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej: w pkt 1 - umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej przy Al. [...], ozn. hip. [...]; w pkt 2 - umorzył postępowanie w zakresie stwierdzenia czy bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 - oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4 - zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. W dniu 21 lutego 2025 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna ozn. nr rej. hip. [...]. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Postanowieniem z 22 maja 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 54/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Postanowieniem z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OZ 493/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie. W uzasadnieniu NSA zanegował stanowisko WSA wskazując, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do prawomocnego osądzenia sprawy objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami, bowiem w niniejszej sprawie skargę na bezczynność złożył H. G., a uprzednio, tj. w sprawie I SAB/Wa 365/18 skargę na bezczynność wniosła B. P. NSA nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, że skarga na bezczynność tego samego organu i w tej samej sprawie administracyjnej, ale złożona przez inną stronę tego postępowania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. NSA uznał, że w takiej sytuacji nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Według NSA za przyjętym stanowiskiem przemawia treść art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zdaniem NSA odrzucenie skargi w niedopuszczalny sposób ogranicza prawo skarżącego w tym zakresie, wyłączając możliwość dochodzenia omawianej sumy pieniężnej, a nie sposób uznać, aby tylko ten ze skarżących, który jako pierwszy złożył skargę na bezczynność mógł skorzystać z formy zadośćuczynienia przewidzianego ww. przepisie. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia z 12 sierpnia 2025 r. sygn. I OZ 493/25 wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien merytorycznie rozpoznać skargę, z ewentualnym uwzględnieniem zapadłego już w sprawie wyroku w sprawie bezczynności i rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji – stwierdzając, że na podstawie art. 153 p.p.s.a., jest związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2025 r. sygn. I OZ 493/25 – przyjął, że w kontrolowanej sprawie ocenie podlegała działalność organu w okresie od dnia 12 grudnia 2013 r., tj. od dnia kiedy organ otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 grudnia 2013 r. uchylającą decyzję z 9 kwietnia 2013 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, do dnia złożenia skargi, tj. do dnia 31 stycznia 2025 r. W tym okresie niewątpliwie organ pozostawał w bezczynności co zostało stwierdzone w wyroku z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. I SAB/Wa 365/18 na skutek skargi innej strony postępowania. Po tym wyroku organ również nie podejmował czynności, aż do czasu zawieszenia postępowania, tj. do 8 lutego 2023 r., a następnie jego podjęcia w dniu 6 marca 2025 r. (co nastąpiło po prawie roku od uzupełnienia dokumentacji). Wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości - jak wynika z akt sprawy - organ rozpoznał dopiero w dniu 21 maja 2025 r. wydając decyzję o odmowie ustanowienia tego prawa. Zdaniem WSA z powyższego wynika, że organ pozostawał w bezczynności także po wydaniu ww. wyroku jednakże biorąc pod uwagę, że w sprawie I SAB/Wa 365/18 Sąd orzekał już w przedmiocie bezczynności i zobowiązał organ do wydania orzeczenia w określonym terminie, jak i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego Sąd I instancji w punkcie 1 i 2 wyroku umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. WSA uwzględnił także, że organ w dniu 21 maja 2025 r. rozpoznał przedmiotowy wniosek, tj. wydał decyzję o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, stąd zaistniała dodatkowa przesłanka do umorzenia postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy - co miało miejsce w punkcie 1 wyroku. Sąd I instancji nie znalazł podstaw by przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. stwierdzając, że ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi bowiem decyzją z dnia 21 maja 2025 r. organ rozpoznał wniosek w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżył to orzeczenie w części - co do rozstrzygnięcia zawartego w punktach 2 i 3, zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 151 w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art 37 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w zakresie stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa pomimo faktu, iż w dacie wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa; (2) art. 151 w zw. z art 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy spełniona została jedyna ustawowa przesłanka jej wymierzenia - przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (lub pozostawanie w bezczynności). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do § 1a ww. przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w § 2 przewidziano, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpatrywanej sprawie WSA przyjął, że niewątpliwie Prezydent pozostawał w bezczynności w okresie od 12 grudnia 2013 r. do 31 stycznia 2025 r. - co zostało stwierdzone w wyroku z 15 kwietnia 2019 r. ws. I SAB/WA 365/18 wydanym na skutek skargi innej strony postępowania. Także po tym wyroku organ również nie podejmował czynności, aż do czasu zwieszenia postępowania (8 lutego 2023 r.) i jego podjęcia (6 marca 2025 r.). Wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został rozpoznany przez Prezydenta dopiero decyzją z 21 maja 2025 r. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane w sprawie. Skarżący nie negował również rozstrzygnięcia z punktu 1 sentencji zaskarżonego wyroku. Jedynie zatem na marginesie należy stwierdzić, że umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu administracji do rozpoznania ww. wniosku było zasadne, skoro ostatecznie przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji wniosek ten został rozpatrzony. Należy jednak zauważyć, że w świetle art. 149 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji nie jest ograniczone tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (§ 1 pkt 1) lub zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 pkt 2), lecz obejmuje także rozstrzygnięcie o tym, czy bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpiły w sprawie (§ 1 pkt 3) i czy wiązały się z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera zatem odrębne podstawy orzekania, uwarunkowane stanem faktycznym konkretnej sprawy. Stwierdzenie, czy bezczynność/przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma zatem charakteru akcesoryjnego wobec rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do podjęcia określonych działań w sprawie. Wydanie przez organ administracji aktu, interpretacji albo do dokonanie wymaganej czynności już po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie stanowi zatem przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, gdyż w takiej sytuacji do rozstrzygnięcia pozostaje bowiem kwestia, czy bezczynność/przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne zastosowanie środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd I instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie w zakresie stwierdzenia czy bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku tego Sądu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w sprawie I SAB/Wa 365/18 Sąd orzekał już w przedmiocie bezczynności, jak i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro wyrok ten wydano na skutek skargi innej strony i zapadł on w 2019 r., podczas gdy stwierdzony w tej sprawie stan bezczynności obejmował także okres po wydaniu tego wyroku. Stanowisko WSA jest w tej mierze niezrozumiałe i pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OZ 492/25. Zasadny okazał się także drugi z zarzutów kasacyjnych. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną normatywną przesłankę warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sędziowskiemu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie jest to jednak zastrzeżone tylko do szczególnie drastycznych przypadków, czy wyjątkowej sytuacji, przy czym z całą pewnością za takowe należy uznać zwłaszcza te, w których bezczynność/przewlekłość wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd powinien wziąć pod uwagę zastosowanie tych środków prawnych także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Mając na uwadze powyższą argumentację oraz w związku z tym, że WSA nie rozstrzygnął, czy w danej sprawie bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś pozytywne ustalenie tej okoliczności może mieć wpływ na rozstrzygnięcie co do zasadności orzeczenia wnioskowanego przez skarżącego środka prawnego w postaci przyznania mu od organu sumy pieniężnej - koniecznym było uchylenie pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozstrzygnie, czy bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oceni zasadność zastosowania w realiach niniejszej sprawy wnioskowanego przez skarżącego środka prawnego przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. i wnikliwie umotywuje tę ocenę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.