II OSK 557/26

Dnia 2 lipca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K.S. o wstrzymanie wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2026 r., sygn akt II OSK 1920/23 w sprawie ze skargi K.S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1920/23 wydanym w sprawie skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/23 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 listopada 2022 r. nr: 1073/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej odmówić wstrzymania wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1920/23, oddalono skargę kasacyjną K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 169/23, którym, po rozpoznaniu skargi Z.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 listopada 2022 r. nr: 1073/OPON/2022, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 września 2022 r. nr 649/o/2022 odmawiajacą uchylenia decyzji tego organu z 7 czerwca 2021 r. nr 860/2021 zezwalajacej na zmianę sposobu uzytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na działce nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...], uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Staroszty Warszawieskiego Zachodniego. W skardze o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1920/23, pełnomocnik K.S1. (następcy prawnego uczestnika postępowania K.S.) zawarł, na podstawie art. 284 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.), wniosek o wstrzymanie wykonania ww. orzeczenia tego Sądu, podnosząc że wykonanie tego wyroku może grozić mu wystąpieniem niepowetowanej szkody. Pełnomocnik argumentuje, że Starosta Warszawski Zachodni decyzją nr 860/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r. udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny. W związku z wydaną decyzją doszło do wykonania szeregu prac dostosowawczych m.in. do utwardzeń gruntu wg projektu kostką betonową, wykonania studni po podlewania ogrodu, zmiany ścian działowych wg projektu, wykonania tynków wewnętrznych, zakonserwowania ścian ceglanych, wykonania terakoty na podłodze, podłączeń energetycznych, montażu tablicy bezpiecznikowej, podłączeń gazowych o przepustowości ok. 10 m3, rozprowadzenia przewodów siłowych wg projektu, rozprowadzenia przyłączeń gazowych, wykończenia łazienek, montażu barierek na schodach i balkonach, montażu drzwi do łazienek i kotłowni, remontu pomieszczeń pomocniczych, wykonania ogrodzenia z bramą przesuwną na pilota oraz furtą. Koszt tych prac wyniósł setki tysięcy złotych. Po przeprowadzeniu stosownych prac przystosowawczych do nowego sposobu przeznaczenia i wykorzystywania nieruchomości doszło do zawarcia umowy najmu nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, na cele prowadzenia działalności gastronomicznej, restauracyjnej. Najemca poniósł z kolei koszty wyposażenia kuchni i sal restauracyjnych. Gdyby doszło do uniemożliwienia korzystania przez najemcę z nieruchomości, wnioskodawca jako wynajmujący odpowiadałby za wielotysięane straty finansowe, jakie poniósłby najemca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania została przewidziana w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w dwóch przepisach: w art. 61 P.p.s.a. i w art. 284 P.p.s.a. Zgodnie z art. 284 P.p.s.a., wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym i przysługuje na nie zażalenie. Jak wskazano w piśmiennictwie, wniesienie skargi o wznowienie postępowanie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego orzeczenia, upoważnia jednak stronę do złożenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonego orzeczenia, która powinna wówczas uprawdopodobnić, że w razie wykonania wymienionego orzeczenia grozi jej niepowetowana szkoda (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2024, pkt 1 do art. 284. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 284 P.p.s.a., jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym znaczeniu i w zasadzie nie może opierać się wyłącznie na twierdzeniach strony. Przy ocenie problematyki z tego zakresu sąd musi opierać się na wskazanym przez stronę materiale, który pozwala na zajęcie określonego stanowiska w sprawie. Do wykazania, że wnoszącemu skargę o wznowienie postępowania grozi niepowetowana szkoda, nie jest wystarczający sam wniosek strony ani powtórzenie treści przepisu. Wniosek taki musi zawierać uzasadnienie, które powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie wykonania orzeczenia jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Argumentacja wnioskodawcy winna być dodatkowo wsparta dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej składającego wniosek (por. H. Knysiak – Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 2 do art. 284 oraz powołane tam: postanowienie NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 310/08; postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2870/13). Określenie niepowetowanej szkody jest pojęciem szerszym w stosunku do użytego w art. 61 § 3 P.p.s.a. stwierdzenia o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika to z samego brzmienia hipotezy, jak i z etapu postępowania sądowoadministracyjnego w trakcie którego wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku jest rozstrzygany. Skarga o wznowienie postępowania jest rozpoznawana po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego, w tym przypadku w drodze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykonanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 7 czerwca 2021 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na lokal gastronowmiczny wywołuje taki skutek, że decyzja, której uchylenia się żąda pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki. W tym przypadku umożliwia prowadzenie procesu zmiany sposobu użytkownia budynku mieszkalnego. Skoro zaskarżony wyrok oddalił skargę kasacyjną od wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą odnoszące się do odmowy uchylenia, to prowadzi to do wniosku, że sprawa wraca ponownie do organów, które zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzą postępowanie odnośnie do podstaw uchylenia decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. Organy powinny na nowo dokonać oceny statusu strony postępowania o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania tj. Z.K. w odniesieniu do przepisów art. 28 ust. 2 w zw.z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji art. 3 pkt 20 dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 zew zm.), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Miał on wówczas treść, że pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu tego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzajacych związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Onancza to, że stroną mógł być nie tylko ten, którego interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym ale także ten, na którego nieruchomość planowany obiekt może oddziaływać. Oddziaływanie to będzie sprowadzało się do istnienia norm prawa administracyjnego, które pozwolą na określenie pewnej strefy wobec projektowanego obiektu. Strefa ta będzie odzwierciedlać istniejące na działce strony ograniczenia w zagospodarowaniu związane z planowaną zmianą sposobu użytkowania, wynikajace z określonych przepisów prawa. Nie chodzi przy tym o negatywny wpływ na działkę strony ale o istnieine po stronie inwestora obowiązków lub ograniczeń w zabudowie jego działki wobec działek sąsiednich. Spełnienie norm techniczno-budowlanych (odległości, zacienienia, zapewnienia miejsc postojowych czy przepisów przeciwpożarowych) nie jest wystarczajace do uznania, że nieruchomość strony nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji istnienia obszaru oddziaływania inwestycji upatrywał w tym, że inwestycja przewiduje powstanie 6 miejsc postojowych od strony granicy z nieruchomością skarżącego co podlega reglamentacji § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t., czego organy dostatecznie nie zweryfikowały. Otwarty charakter miejsc postojowych powodujke potrzebę oceny spełnienia wymogu bezpieczeństwa pożarowego z § 276 ust. 1 r.w.t. Zmiana sposobu użytkowania doprowadziała do zmiany kategorii zagrożernia ludzi dla poziomu partertu i I piętra z ZL IV na ZL III, a z nią powiązana jest klasa odporności pożarowej budynku. Skarżący miał też prawo do weryfikacji spełnienia przez inwestora wymogów przeciwpożarowych w sposób odmienny od przewidzianego w przepisach ochrony przeciwpożarowej z racji prawa własności nieruchomości sąsaidującej z terenem, który korzysta z rozwiazań przeciwpozarowych w spsoób odmienny od tych w przepisach przeciwpożarowych. Źródełm interesu prawnego skarżącego nie mogły być immisje w postaci hałasu z urzadzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych na elewacji, opary i odory emitowane z instalacji wywiewnych, zadymianie przez otwarte palenisko, odory z paleniska, hałas wytwarzany przez osoby korzystające z zewnętrznej strefy gastronomicznej na tarasie zewnętrznym w ogrodzie, gdyż żadna z norm art. 140 K.c. i art. 144 K.c. nie przewiduje wyraźnej kompetencji organu do konktretyzacji norm prawa matrerialnego z innych dziedzin prawa. Jednak z przepisów § 323 i § 324 r.w.t. wynika ochrona przed hałasem. Sąd uznał, że z uwagi na to, że przedmiotem postępowania prowadzonego bez udziału skarażącego było nie tylko wykonanie określonych robót budowlanych, ale także zmiana sposobu użytkowania części budynku, jak i zmiana w zagospodarowaniu terenu przez wykonanie utwardzenia oraz powierzzchni manewrowej dla samochodów, nie można było odmówić skarżącemu przymiotu strony. W związku z powyższym wydane w niniejszej sprawie wyroki spowodują konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania przez organy po wznowieniu postępowania na wniosek skarzącego, który uprzednio został pozbawiony bez swej winy udziału w sprawie. Sąd przesądził posiadanie przez niego statusu strony i należy rozpatrzyć jego zarzuty w prowadzonym po wznowieniu postępowaiu o udzielenie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszklanego na lokal gastronomiczny. Wstrzymanie wykonania wyroku nie doprowadzi więc do cofnięcia udzielonego zezwolenia decyzją z 7 czerwca 2021 r. a jedynie do ponownej oceny tego postępowania przez organy w postępowaniu wznoiwieniowym, gdzie stroną będzie skarzący Z.K. Dopiero ewentualny wynik tego postępowania np. prawomocne uchylenie decyzji o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania może prowadzić do skutku, że poniesione znaczące nakłady na zmianę sposobu użytkowania budynku na lokal użytkowy ulegną utracie i ich zwrot nie będzie możliwy, co odpowiada przesłance niepowetowanej szkody. W ocenie NSA, uznanie już teraz, że wnioskodawcy grozi niepowetowana szkoda w związku z koniecznością przeprowadzenia na nowo postępowania w sprawie wznowienia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania jest przedwczesne i nie wynika z wykonania zapadłych w sprawie wyroków ocenianych pod kątem skutków ich wykonania dla sytuacji wnioskodawcy. Ewentulana utrata poniesionych przez wnioskodawcę kosztów na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal gastronowmiczny nastąpi w wyniku orzeczenia przez organy nakazu rozbiórki w tym zakresie czy obowiązku doprowadzenia robót do stanu poprzedniego. Taka decyzja jeszcze nie zapadła a zatem nie można jej skutków przenosić na wyrok, który jedynie cofa postępowanie organów do etapu ponownego rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego NSA stwierdza, że wnioskodawca, w okolicznościach nieniejszej sprawy nie uprawdopodobnił zaistnienia okoliczności, które mogłyby spowodować niepowetowaną szkodę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 284 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji