III OW 27/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa[...] jako organ właściwy w sprawie. Marszałek Województwa [...](dalej: Marszałek) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] (dalej: Starosta) poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wniosku Marszałek przedstawił stan faktyczny dotyczący powstałego sporu o właściwość. Podał, że Starosta, przy piśmie z dnia 25 lipca 2025 r., znak: [...], przekazał Marszałkowi zgodnie z właściwością wniosek P.S. prowadzącego działalność pod nazwą ,, [...], z siedzibą przy ul. [...] , [...], [...], dotyczący udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości położonej w [...] w miejscowości [...], na części działki o numerze ewidencyjnym: [...], obręb [...]. Z przedłożonego wniosku wynikało, że działalność związana z przetwarzaniem odpadów będzie polegała na: przetwarzaniu/mieszaniu odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe w trzech wariantach z gliną, słomą, które nie stanowią odpadu oraz odpadem o kodzie 17 04 05 - gleba ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 w celu uzyskania mieszanki rekultywacyjnej w procesie - R12 wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. Natomiast Starosta (jak stwierdził Marszałek – wbrew treści wniosku strony) uznał, że przetwarzanie odpadów będzie prowadzone w instalacji, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta wyjaśnił, iż dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia wziął pod uwagę maksymalną zdolność przerobową instalacji do przetwarzania odpadów w ciągu doby, nie zaś ilość odpadów, które ich posiadacz zamierza w tym czasie przetwarzać. Jak wynikało bowiem z przedłożonego wniosku o wydanie zezwolenia wnioskodawca wskazuje, że w skali roku przetwarzać będzie nie więcej niż: 13 500 Mg, natomiast dobowa średnia ilość odpadów do przetworzenia wyniesie ok. 51 Mg. Zdaniem Starosty nie ulegało wątpliwości, że instalacja do przetwarzania odpadów (tj. utwardzony plac, na terenie którego będą przetwarzać odpady z wykorzystaniem mobilnych maszyn/urządzeń), ze względu na potencjalne możliwości w zakresie przetwarzania odpadów, bezspornie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. b Odnosząc się do powyższego, Starosta wskazał, iż definicja ,,instalacji" znajduje się w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 672 ze zm.) i obejmuje m.in. budowle w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 524 ze zm.). Zdaniem Starosty, plac wraz z urządzeniami/maszynami, należy uznać za jedną instalację, jeżeli jej eksploatacja może powodować emisję. W ocenie Starosty [...] miejsce przeznaczone przez wnioskodawcę (stronę) do przetwarzania odpadów (w tym przypadku plac, na terenie którego wykorzystywane są urządzenia/ maszyny, służące do przetwarzania odpadów) należało uznać za instalację do przetwarzania odpadów. Co więcej, Starosta [...] uznał też ww. instalację za przedsięwzięcie, które zaliczyć należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. A zatem, stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku strony jest Marszałek. W ramach podjętych czynności wyjaśniających Marszałek, w piśmie z dnia 26 stycznia 2026 r. znak: [...],. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień poprzez wskazanie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czy w związku z prowadzeniem działalności, tj. przetwarzaniem odpadów poza instalacjami i urządzeniami w miejscowości Jasionka: przetwarzanie/mieszanie odpadów o kodach 19 08 05 oraz 17 05 04 w procesie R12, w celu wytworzenia mieszanki rekultywacyjnej, ww. działalność prowadzona będzie w instalacji czy też poza nią. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona wyjaśniła, że zamierza prowadzić przetwarzanie odpadów wyłącznie poza instalacją, w procesie R12. obejmującym wymianę odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów R1-R11 oraz nie zamierza prowadzić procesu R13. Dodatkowo strona, powołując się na ustawę Prawo budowlane wyjaśniła, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 tej ustawy utwardzenie terenu w postaci płyt betonowych zalicza się do robót budowlanych, a nie do obiektów budowlanych. Z tego powodu Marszałek nie zgodził się z brakiem właściwości rzeczowej występującym po stronie Starosty, ponieważ przetwarzanie odpadów odbywa się poza instalacjami i urządzeniami, w procesie innym niż wskazany w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach ("Organem właściwym jest marszałek województwa dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg"), a to oznacza, że organem właściwym do wydania zezwolenia jest starosta, zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach ("Organem właściwym jest starosta – w pozostałych przypadkach"). Podkreślił również, że w sprawie Starosta sam dokonał zmiany treści wniosku, ponieważ wbrew woli wnioskodawcy i jego literalnym wyjaśnieniom przyjął, że przetwarzanie odpadów ma się odbywać w instalacji, tj. na utwardzonym placu. Z kolei w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta, mając na względzie unormowania art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o opadach stwierdził, że w przypadku przetwarzania odpadów kluczowym parametrem, charakteryzującym rodzaj prowadzonej działalności, wpływającym w szczególności na właściwość rzeczową organu - będzie wskazanie czy proces przetwarzania opisany we wniosku odbywać się będzie w instalacji. Odnosząc się do treści wniosku i dalszych wyjaśnień strony postępowania, Starosta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym jest organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie. W tym zakresie wskazał, że to właśnie sama strona w ramach dodatkowych wyjaśnień stwierdziła, że "Prace mieszania odpadów odbywać się będą na utwardzonym placu za pomocą sprzętu mechanicznego (koparki, ładowarki)." W ocenie Starosty oznacza to, że przetwarzanie odpadów będzie prowadzone w instalacji, o której w § 2 ust. 1 pkt 47 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), a w dalszej konsekwencji organem właściwym w sprawie będzie Marszalek. Podkreślił przy tym, że w jego w ocenie każdy plac magazynowy, którego celem jest przetwarzanie odpadów (z uwagi na przeznaczenie danego miejsca do konkretnego celu), należy uznać za instalację, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli jego eksploatacja może powodować emisję. Stwierdził przy tym, że zarówno przetwarzanie odpadów na utwardzonym placu magazynowym, jak też przetwarzanie odpadów na utwardzonym placu magazynowym z płyt betonowych, będzie powodować emisję do środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. W świetle natomiast art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W niniejszym sporze o właściwość podstawowe znaczenie dla jego rozstrzygnięcia ma dokonanie kwalifikacji prawnej placu z płyt betonowych, na którym za pomocą sprzętu mechanicznego (koparek i ładowarek), będzie prowadzone przetwarzanie odpadów jako "instalacji", zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska W myśl tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszego sporu plac, na którym będzie prowadzone przetwarzanie jest budowlą niebędącą urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję - emisję w rozumieniu art. 3 pkt 4 tejże ustawy. Jest zatem "instalacją". Należy zauważyć, że ustawodawca wprowadzając odrębną, samodzielną definicję pojęcie "instalacji" na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska nie posługuje się prostym odesłaniem do pojęcia budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/17 (Legalis nr 1860717), dokonując wykładni pojęcia prawnego "instalacja", którego definicję zawiera art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uwzględnić procesy korelacji pomiędzy jej częściami składowymi. Nie chodzi o proste korelacje w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc nie wzajemne zależności w funkcjonowaniu części składowych instalacji (stacjonarnych urządzeń technicznych, zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych oraz budowli niebędących urządzeniami technicznymi ani ich zespołami), lecz takie, które znajdują swój wyraz w procesie jej eksploatacji mogącej spowodować emisję. Co więcej, jak wskazał dalej NSA, wykładnia pojęcia prawnego "instalacja" nie może powodować sytuacji, w której nastąpi wyłączenie jakiejś części składowej instalacji w oderwaniu od jej funkcjonalnego znaczenia dla całokształtu jej eksploatacji powodującej emisję. Już z samego wniosku strony wszczynającego postępowanie wynikało, że plac będzie nie tylko miejscem przetwarzania odpadów, ale to na nim będzie pracował sprzęt mechaniczny. Plac będzie miał zatem nierozerwalny związek z pracą sprzętu i będzie miał nie tylko funkcjonalne, ale wręcz podstawowe znaczenie dla prowadzenia całego procesu przetwarzania odpadów. Tym samym przesłankami umożliwiającymi kwalifikowanie placu jako "instalacji", będzie jego przeznaczenie w procesie przetwarzania odpadów na terenie działki. Oczywiście nie oznacza to, że użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska pojęcie "budowli" pozostaje w sprzeczności z pojęciem "budowli", które szczegółowo zdefiniowano w ustawie Prawo budowlane. Wg treści przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, "budowlą" jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Następnie ustawodawca wymienia ich pewne typowe przykłady (katalog otwarty) - por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 13, 2026 - a wśród tego katalogu wymienia, m.in., oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane definicja legalna budowli skonstruowana została jako połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego (tamże). Natomiast definiując budowle poprzez wskazane wyliczenie przykładowe ustawodawca uznał, że kwalifikacji danego obiektu jako budowli należy dokonywać także z uwzględnienie innej cechy normatywnej obiektu, a mianowicie jego funkcji. "To dlatego budowlę stanowi wybetonowany lub wyasfaltowany bądź wyłożony warstwą kamienno-żużlową związaną betonem parking. Natomiast samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie może być uznane za obiekt budowlany (tamże, wraz z powołanym orzecznictwem). W objętej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość sprawie plac z płyt betonowych nie może być zatem zakwalifikowany jako tylko "utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego). Będzie to zatem instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, co powoduje, że w świetle art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) w związku z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz.670) oraz w zw. z § 2 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organem właściwym w sprawie zezwolenie na przetwarzanie odpadów będzie marszałek województwa, a w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...]. Ze wskazanych przepisów wynika bowiem, że instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t (zgodnie z treścią wniosku strony będzie to 51 t na dobę – przyp. NSA) lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r. poz. 2389 , z późn. zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Opisane kryterium stało się z kolei, na mocy przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, hipotezą normy kompetencyjnej przypisującej właściwość rzeczową w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów marszałkowi województwa. W tym miejscu należy dodatkowo wyjaśnić, że o ile prawidłowe jest twierdzenie wnioskującego organu, że to wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego wyznacza przedmiot tego postępowania - co oznacza, że przedmiot ten wyznacza sama strona w jego treści - to już kwestia stosowania prawa i dokonywania kwalifikacji żądań strony w świetle przysługujących jej w takim postępowaniu praw i nakładanych na nią obowiązków należy do organu prowadzącego postępowanie. W innym przypadku to strona w sposób subiektywny, ale i wiążący, decydowałaby, które przepisy wobec niej zastosować. Co oczywiste nie byłoby to nigdy zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a na gruncie przepisów k.p.a. – w art. 6 tejże ustawy. W sprawie administracyjnej, której dotyczył niniejszy spór o właściwość organu w dalszym ciągu jej przedmiotem pozostaje tylko i wyłącznie przetwarzanie odpadów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.