II SA/Go 260/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na akt Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania bonu na zasiedlenie uchyla zaskarżony akt. M. K. w dniu [...] stycznia 2026 r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]z wnioskiem o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej. Starosta [...] – w imieniu, którego działał [...]w [...]- pismem z [...] stycznia 2026 r. [...]poinformował wyżej wymienionego, że powyższy wniosek został rozpatrzony negatywnie, a powodem tej decyzji jest racjonalność wydatkowania środków Funduszu Pracy i środków z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz gospodarowania nimi. Według informacji uzyskanej z systemu teleinformatycznego wnioskodawca otrzymał w wrześniu 2024 r. z [...]w [...] pomoc przyznaną w ramach bonu na zasiedlenie w kwocie 12 000 zł. M. K. złożył skargę na negatywne rozpatrzenie jego wniosku z [...] stycznia 2026 r. o przyznanie bonu na zasiedlenie, zawarte w powyższym piśmie z [...] stycznia 2026 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 208 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz.U. z 2025 r., poz. 620; dalej jako u.r.p.) przez nieuzasadnioną odmowę przyznania bonu, mimo spełnienia przeze niego wszystkich wymogów formalnych, tj. zmiany miejsca zamieszkania i podjęcia pracy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonego negatywnego rozpatrzenia wniosku" i "zobowiązanie organu (PUP) do ponownego rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem wskazówek Sądu". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego obecna sytuacja spełnia wszystkie ustawowe warunki przyznania bonu określone w art. 208 u.r.p., a przepisy te nie wykluczają możliwości ponownego skorzystania z tego wsparcia. Zmiana miejsca zamieszkania na obszar oddalony o ponad 80 km od [...] jest niezbędna do podjęcia zatrudnienia w ośrodku ochrony zdrowia o najwyższym stopniu referencyjności, który stwarza możliwość w ramach swoich struktur na pełną realizację programu specjalizacji. Przepisy nie przewidują automatycznej dyskwalifikacji z powodu wcześniejszego otrzymania bonu - świadczenie może być przyznane wielokrotnie, o ile beneficjent spełnia aktualne kryteria formalne i faktyczne. Właściwy starosta ma prawo do elastycznego gospodarowania środkami Funduszu Pracy, w tym przesuwania ich między zadaniami statutowymi urzędu po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy. Zasada racjonalnego gospodarowania środkami powinna odnosić się docelowości konkretnego wydatku w danej sprawie, a nie do arbitralnego odrzucania wniosków wyłącznie na podstawie historii beneficjenta. W ocenie skarżącego w jego przypadku przyznanie bonu jest w pełni celowe - wspiera konkretną zmianę miejsca zamieszkania niezbędną do podjęcia stabilnego zatrudnienia w sektorze ochrony zdrowia, co bezpośrednio przyczynia się do realizacji celów statutowych urzędu pracy. Z uwagi na początek 2026 r. urzędnicy Urzędu Pracy nie są w stanie precyzyjnie określić liczby wniosków złożonych do końca roku, co czyni ocenę "racjonalności wydatkowania środków" przedwczesną i nieuzasadnioną. Przyznanie bonu na zasiedlenie w pełni realizuje cel wsparcia mobilności zawodowej osób bezrobotnych i nie narusza zasad gospodarowania środkami publicznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podstawę materialną zaskarżonego pisma stanowił art. 208 u.r.p którego treść przytoczył, a następnie podkreślił celem bonu na zasiedlenie jest wspieranie mobilności na rynku pracy. Jest on przeznaczony dla osób, które z powodu braku ofert pracy w miejscu zamieszkania muszą je zmienić, aby podjąć zatrudnienie. Ocena wniosku o bon na zasiedlenie powinna mieć charakter indywidualny. Konstrukcja hipotezy art. 208 ust. 1 u.r.p. uzależnia przyznanie świadczenia od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych wyżej przesłanek. Jednakże nawet wypełnienie hipotezy normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu nie obliguje organu do pozytywnego rozpoznania wniosku o wypłatę bonu. Przepisy u.r.p. nie przewidują załatwiania spraw związanych z przyznaniem bądź odmową przyznania bonu na zasiedlenie w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym organ zaskarżonym pismem poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie dla osoby bezrobotnej, wskazując jego treść. Ponadto organ wskazał, że negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego o bon na zasiedlenie wynikało z tego, iż stosownie do art. 38 ust. 1 u.r.p., samorząd powiatu realizuje zadania w zakresie aktywności zawodowej, wspierania zatrudnienia oraz rynku pracy, dlatego też starosta, rozpoznając wnioski o przyznanie bonu na zasiedlenie, zobowiązany jest do zweryfikowania racjonalności i zasadności przyznania bonu, z punktu widzenia racjonalności wydatkowania środków publicznych, tj. Funduszu Pracy i Europejskiego Funduszu Społecznego, a także racjonalności aktualnej struktury zawodowej i potrzeb lokalnego rynku pracy. W szczególności starosta zobowiązany jest do zweryfikowania, czy na lokalnym rynku pracy istnieje zapotrzebowanie na pracowników posiadających określone wykształcenie i doświadczenie zawodowe. Samorząd powiatu, w zakresie swojej właściwości miejscowej, kształtuje politykę zatrudnienia na terenie powiatu, a jego obowiązkiem - stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1483 ze zm.) - jest dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Skarżący otrzymał już we wrześniu 2024 r. pomoc w formie bonu na zasiedlenie uzyskaną w [...]w [...], w wysokości 12 000 zł. Organ uznał, iż w związku z uzyskaniem w bieżącym roku mniejszej kwoty środków Funduszu Pracy i Europejskiego Funduszu Społecznego na aktywizację osób bezrobotnych, w pierwszej kolejności będzie udzielał dofinansowania osobom bezrobotnym, które nie korzystały dotychczas ze wsparcia finansowego urzędów pracy. Wskazać należy, iż w 2026 r. tut. Urząd na realizację aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu i wsparcie pracodawców otrzymał ogółem kwotę 7 540 771,23 zł, co stanowi kwotę o 46,84% niższą w porównaniu do kwoty otrzymanej w 2025 r. Znaczna część tej sumy (tj. 3 598 400,65 zł) musi zostać przeznaczona na projekt współfinansowany z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS+), co ogranicza pulę środków krajowych, którymi urząd może dysponować bardziej elastycznie. Z podanej wyżej ogólnej puli środków, kwota 3 942 370,58 zł to środki Funduszu Pracy, co stanowi kwotę około 58,30 % mniejszą w porównaniu do roku ubiegłego. Mniejsza pula środków na wsparcie osób bezrobotnych i pracodawców w ramach realizowanych form pomocy wymusza na urzędzie pracy optymalizację doboru metod i środków służących osiąganiu założonych celów, w tym aktywizację osób bezrobotnych znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] grudnia 2025 r., a następnie już w dniu [...] stycznia 2026 r. złożył wniosek o przyznanie bonu na zasiedlenie. Skarżący legitymuje się wykształceniem wyższym medycznym, ukończył kierunek lekarski i ma prawo wykonywania zawodu lekarza. Biorąc pod uwagę posiadane przez Pana M. K. wykształcenie i doświadczenie zawodowe tut. organ uznał, iż skarżący nie powinien mieć problemów ze znalezieniem zatrudnienia na lokalnym rynku pracy. Przy obecnym poziomie środków finansowych, którymi dysponuje organ, ta forma wsparcia powinna być w pierwszej kolejności przeznaczona dla osób bezrobotnych, które nie mają możliwości znalezienia zatrudnienia na lokalnym rynku pracy i zmuszone są do zmiany miejsca dotychczasowego zamieszkania w związku z podjęciem zatrudnienia w miejscowości m.in. oddalonej od dotychczasowego miejsca zamieszkania o co najmniej 80 km. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności było opisane w niniejszej sprawie pismo Starosty [...] – działającego przez Zastępcę [...] w [...]- z [...] stycznia 2026 r. negatywnie rozpoznające wniosek skarżącego o przyznanie mu bonu na zasiedlenie. Podstawę materialną odmowy przyznania tego świadczenia stanowił art. 208 ust. 1 u.r.p. Zgodnie z tym przepisem na wniosek bezrobotnego starosta może na podstawie umowy przyznać bon na zasiedlenie w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 200% przeciętnego wynagrodzenia za pracę, w związku z zamiarem podjęcia przez bezrobotnego zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z zamiarem podjęcia zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, wynosi co najmniej 80 km lub łączny najkrótszy czas dotarcia do tej miejscowości i powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania przekracza 3 godziny dziennie. Ponieważ przepisy u.r.p. nie przewidują wyraźnie formy decyzji rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania bonu na zasiedlenie na podstawie art. 208 ust. 1 i nast. u.r.p., to odmowa przyznania tego świadczenia dokonana w formie pisemnej, stanowi inny niż określony w pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.). Wśród bowiem spraw wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 14 u.r.p., ustawodawca nie przewidział wydawania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania bonu na zasiedlenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2026 r., III SA/Po 293/26). Tożsame stanowisko zajmowano w odniesieniu do bonu na zasiedlenie przewidzianego w art. 66n ustawy z dnia 20 kwietnia 2024 r. o promocji zatrudnienia i rynku pracy w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 tej ustawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. III OSK 4459/21). Zaskarżona odmowa spełnia kryteria aktu z art. § 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż polega na władczym, jednostronnym ukształtowaniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu spoza aparatu administracyjnego; ma charakter publicznoprawny, który polega na realizacji zadania państwa w zakresie aktywności zawodowej, wspierania zatrudnienia oraz rynku pracy (art. 2 ust. 1 u.r.p.) oraz dotyczy uprawnienia bezrobotnego do uzyskania pomocy państwa po spełnieniu warunków określonych w art. 208 ust. 1 u.r.p. Podkreślić należy, że zaskarżony akt z uwagi na brak formy decyzji nie wymagał prowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego). Jednakże nie zwalniało to organu z obowiązku poczynienia niezbędnych ustaleń czy wnioskodawca spełniania wymagania do przyznania tego świadczenia oraz w przypadku odmowy jego przyznania uzasadnienia zawierającego wskazanie podstaw prawnych i faktycznych, motywów, którymi kierował się organ. Wymóg uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. wyrok NSA z 10 lutego 2026 r., II OSK 412/25). Poza powyższymi zasadami konstytucyjnymi należy mieć na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej jako k.p.a.). Spojrzeć na nie trzeba bowiem przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, gdyż wyrażają one wartości ogólne dla całego systemu prawa, to znaczy, że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). Właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Zostały one określone w zasadach ogólnych k.p.a. (por. J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady te należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego i postępowań do nich zbliżonych. Można przyjąć, że przepisy k.p.a. statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2026 r., III OSK 198/23). W związku z tym Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 13 listopada 2024 r., III OSK 889/23, że uzasadnienie każdego aktu władczego organu dotykającego jednostki pozostaje w związku z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Przedstawienie podstaw prawnych i faktycznych, motywów i rozumowania organu pełni istotą rolę w budowaniu zaufania jednostki do organu rozpatrującego sprawę oraz do władzy publicznej, pozostając w ten sposób elementem realizacji zasady uregulowanej w art. 8 k.p.a. Związek z tymi trzema zasadami jest najściślejszy, gdyż wskazanie w akcie władczym uzasadnienia rozstrzygnięcia zmierza bezpośrednio do ich realizacji. Zauważyć przy tym należy, że są to zasady ogólne określające podstawowe założenia prowadzenia postępowania administracyjnego (J. Borkowski, A. Krawczyk, Postępowanie zwykłe. Przedmiot postępowania zwykłego, w: Prawo procesowe administracyjne, t. 9, System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 182-183.). Poprawna realizacja obowiązku uzasadnienia aktu władczego organu prowadzić może do osiągnięcia celu nadrzędnego w postaci akceptacji przez stronę jednostronnego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej i jego wykonania bez jego skarżenia do sądu. Dobre uzasadnienie posiada zatem wartość prakseologiczną – skraca postępowanie, jeżeli odwodzi stronę od przedłużenia postępowania przez wniesienie skargi. Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż organ podejmując zaskarżony działał w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie zawarte w art. 208 ust. 1 u.r.p. "starosta może przyznać (...) bon na zasiedlenie". Z istoty tego uznania wynika, iż organowi pozostawiono swobodę wyboru konsekwencji prawnych. Zważyć jednak należy, że każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy konstruowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Niewątpliwie zaskarżony akt nie spełnia powyższych standardów. Przede wszystkim nie wyjaśniono w ogóle podstawy prawnej jego podjęcia. Nie przytoczono bowiem treści żadnego przepisu prawa, który zdaniem organu stanowił podstawę do odmowy udzielenia skarżącemu świadczenia w postaci bonu na zasiedlenie. Ponadto argumentacja stojąca za odmową sprowadza się do dwóch zdań, w których powołano na racjonalność wydatkowania środków z Funduszu Pracy i uzyskanie już przez skarżącego w 2024 r. bonu zasiedlenie. Podkreślić należy, że z u.r.p. nie wynika, aby uprzednie uzyskanie tego świadczenia stało na przeszkodzie przyznania ponownego jego przyznania, o ile wnioskujący aktualnie spełnia przesłanki do jego przyznania. Ponadto organ nie sprecyzował, dlaczego akurat wobec skarżącego należało powołać na argument racjonalności wydatkowania środków z Funduszu. W tym zakresie uzasadnienie aktu nie zostało w żaden sposób zindywidualizowane i osadzone w realiach określonego poziomu środków, którymi organ dysponuje, poziomu potrzeb, które należy zaspokoić z tego Funduszu i jakimi przesłankami organ kieruje przyznając to świadczenie w przypadku ograniczonych środków. Wyjaśnienia podstawy prawnej, jak i przyczyn faktycznych, które legły u podstaw negatywnego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie bonu na zasiedlenie, organ podjął się w istocie dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednakże odpowiedź na skargę – jako pismo procesowe skierowane do sądu - nie stanowi aktu prawa administracyjnego. W związku z tym powyższe wyjaśnienia nie mogły by wzięte pod rozwagę przez Sąd. W orzecznictwie o ugruntowany jest bowiem pogląd, że skoro wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu i nie zostały zawarte w jego uzasadnieniu, nie mogą być przedmiotem oceny sądu (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2001 r., V SA 3659/00, LEX nr 84485). To z aktu administracyjnego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To akt administracyjny stanowi przedmiot zaskarżenia; z nim polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; on podlega ocenie i osądowi sądu administracyjnego, jako odzwierciedlenie i uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2008 r., II SA/Gl 499/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2017 r., II SA/Wa 2202/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 maja 2020 r., II SA/Go 173/20). Mając na uwadze powyższe, Sąd – na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżony akt.