III OSK 1078/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.A. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 75/26 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję K. S.A. w L. z dnia 16 grudnia 2025 r., nr KD.ORP.0138.51.2025/3 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 4 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 16 stycznia 2026 r. skarżący wniósł skargę na decyzję K. S.A. w L. z 16 grudnia 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W skardze strona podała, że zaskarżona decyzja została przesłana na adres email, a więc w sposób niezgodny z prawem. Pismem z 11 lutego 2026 r. organ nadesłał do sądu uporządkowane akta administracyjne sprawy, kopertę w której nadano skargę (data stempla pocztowego 16 stycznia 2026 r.), a co do kwestii dowodu doręczenia ww. decyzji wyjaśnił, że została ona doręczona na adres email skarżącego, dołączając wydruk z poczty elektronicznej. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja nie została sporządzona w formie dokumentu elektronicznego i została doręczona skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie wiadomości e-mail). W konsekwencji nie została prawidłowo doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej "k.p.a."). Oznacza to, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu jej zaskarżenia, a zatem przedwcześnie. Skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia jest skargą przedwczesną i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (postanowienie NSA z 19 maja 2022 r., I OSK 662/22, publik. CBOSA). Zdaniem Sądu merytoryczne skontrolowanie skarżonej decyzji będzie możliwe dopiero po dokonaniu prawidłowego jej doręczenia skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił więc skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł organ, zaskarżając postanowienie w całości. Wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 1 oraz art. 85 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, a co za tym idzie czynność w postępowaniu sądowym podjętą przez stronę po upływie terminu należało uznać z urzędu za bezskuteczną; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi na podstawie wskazanego przepisu procesowego, w sytuacji gdy skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia oraz błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie błędne uznanie, że wniesienie skargi nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu zaskarżenia, które to ustalenie Sądu pierwszej instancji stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym, bowiem przy wydawaniu decyzji wnioskodawca przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zawarł w załączniku do swojego wniosku kategoryczne zdanie, aby wszelka korespondencja była mu przesyłana drogą elektroniczną na konkretnie wskazany adres e-mail, przed wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób wyraźny zrezygnował z komunikacji elektronicznej, czego skutkiem było, że zaskarżona decyzja została doręczona jako przesyłka rejestrowana za pośrednictwem operatora pocztowego zgodnie z art. 39 § 1 i art. 391 pkt 1, a nie na podstawie art. 39 § 2 ust. 1 k.p.a. i art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe; 3) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na wydaniu postanowienia na błędnej podstawie prawnej, która wynika z błędnej oceny stanu prawnego oraz faktycznego (w tym pominięciem części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy) oraz na sporządzeniu uzasadnienia postanowienia w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli kasacyjnej, wyrażające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił formę zaskarżonej decyzji, która miała formę dokumentu elektronicznego w postaci pliku PDF z podpisem elektronicznym, nie zaś skanu dokumentu papierowego, oraz pominął treść pisma skarżącego z 5 grudnia 2025 r. zawierającego jednoznaczne żądanie dokonywania doręczeń w formie elektronicznej na adres email — prawidłowa ocena stanu prawnego i faktycznego winna zatem prowadzić do odmiennego wyniku sprawy, tj. odrzucenia skargi w związku z wniesieniem skargi po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia; 4) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 53 § 1 p.p.s.a., art. 39 k.p.a. oraz art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. polegające na błędnej wykładni przepisów regulujących doręczenia elektroniczne w postępowaniu administracyjnym, skutkującej niezasadnym przyjęciem, że doręczenie zaskarżonej decyzji za pośrednictwem poczty elektronicznej w postaci dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, dokonane na wyraźne zadanie skarżącego i na adres przez niego wskazany, nie spełniło wymogów art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz było nieskuteczne, w sytuacji gdy obydwa warunki skuteczności doręczenia elektronicznego przewidziane w tym przepisie zostały spełnione (żądanie strony i wskazanie adresu), decyzja stanowiła dokument elektroniczny, a z dniem jej doręczenia rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 1 p.p.s.a. – konsekwencją powyższej błędnej wykładni było zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., mimo że prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazywał jednoznacznie, iż skarga wniesiona została po upływie trzydziestodniowego terminu liczonego od dnia skutecznego doręczenia decyzji. W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sąd nie dostrzegł potrzeby rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należało wskazać, że uzasadnienie przedmiotowego postanowienia spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie powodów, dla których Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej ani kwestionować ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego, a do tego zmierzał zarzut 3) skargi kasacyjnej w części dotyczącej ww. przepisu. Jeżeli zaś chodzi o błędne ustalenie stanu faktycznego, a więc część zarzutu 3) związana z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że ewentualne błędy Sądu w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy – ustalenie formy decyzji było bez znaczenia dla prawidłowości jej doręczenia. Zarzut 3) okazał się więc bezzasadny. Istota sprawy sprowadzała się do następującej kwestii: czy organ prawidłowo doręczył skarżącemu decyzję wydaną w drugiej instancji na wskazany przez skarżącego adres e-mail. Od skutecznego doręczenia tej decyzji uzależniona bowiem była dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi i ewentualna ocena wniesienia jej w ustawowym terminie. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a. o doręczeniach, bowiem organ, do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wydał decyzję odmowną, a w takiej sytuacji, stosownie do art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Sposoby doręczenia przez organ administracji publicznej pism w toku postępowania administracyjnego określa art. 39 k.p.a. Zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Stosownie do art. 391 pkt 1 i 2 k.p.a. w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na: adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu (pkt 1), albo adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych (pkt 2). Zgodnie z art. 393 § 1-4 k.p.a. w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma (§ 1). W świetle powołanych przepisów organ ma możliwość załatwienia sprawy i wydania decyzji w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego (opatrzonego podpisem zaufanym, kwalifikowanym, osobistym) i doręczyć decyzję: 1) w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego - art. 39 k.p.a.; 2) w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (przez ePUAP) lub za pośrednictwem rejestrowanego doręczenia elektronicznego (przez e-Doręczenia) - art. 391 k.p.a.; 3) w formie dokumentu elektronicznego, wysyłając wydruk decyzji w trybie art. 393 k.p.a. za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.). Z powyższego wynika również, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości skutecznego w świetle prawa doręczenia przez organ decyzji na "zwykły" adres e-mail, bowiem ten nie jest adresem do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 391 k.p.a. Skoro organ wysłał przedmiotową decyzję na adres e-mail skarżącego, nawet na jego wyraźne żądanie, to nie wypełnił swoich obowiązków wynikających z k.p.a., a dotyczących zgodnego z prawem doręczenia decyzji. W świetle k.p.a. takie doręczenie nie ma doniosłości prawnej i nie wprowadza decyzji do obrotu prawnego. Zatem Sąd pierwszej instancji trafnie w niniejszej sprawie odrzucił skargę, z uwagi na jej przedwczesność, gdyż skarżącemu nie rozpoczął się bieg terminu do jej wniesienia. Bez znaczenia w tym kontekście są rozważania Sądu dotyczące formy decyzji, tj. czy spełnia ona wymagania formy papierowej czy też formy dokumentu elektronicznego, bowiem bez względu na to decyzja ta nie została prawidłowo doręczona, nie weszła do obrotu prawnego, adresatowi decyzji nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi, a przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu. Na uwzględnienie nie zasługiwały więc zarzuty 1), 2) i 4) skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.