II OW 141/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zakład w L. [...] w piśmie z dnia 5 marca 2020 r. wystąpiła do Starosty P. o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości L., gmina P. na działkach ew. nr [...],[...],[...]. Jednocześnie tego samego dnia Spółka ta złożyła wniosek o zmianę decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] na przetwarzanie odpadów w tej samej lokalizacji. Starosta P. zawiadomieniem z 9 czerwca 2020 r. przekazał powyższe wnioski Marszałkowi Województwa [...] jako organowi właściwemu do ich rozpatrzenia na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach), zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie jest marszałek województwa. Wskazał, że zbieranie odpadów odbywać się będzie w tej samej lokalizacji tj. na działkach ew. [...],[...],[...] w miejscowości L., gmina P., gdzie prowadzone jest przedsięwzięcie wymienione w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach polegające na przetwarzaniu odpadów. Marszałek Województwa [...] nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty P. odnośnie do właściwości Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku Spółki o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów i na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą P.. Marszałek Województwa przytoczył treść art. 41 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach określające właściwość miejscową i rzeczową marszałka województwa i starosty w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ust. 4 tego artykułu wskazano na właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych. Marszałek Województwa na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów w miejscowości L. [...], gmina P. należało zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako rozporządzenie), dla którego, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, bezspornie właściwym jest Marszałek Województwa [...]. Natomiast przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów w miejscowości L. [...], gmina P., nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach, gdyż maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Mg. Wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów wskazuje na 1000 Mg. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie polega na poddawaniu odpadów innych niż niebezpieczne odzyskowi polegającemu na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, nie stanowi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ani zbieranie odpadów nie jest prowadzone na terenie zamkniętym. Marszałek Województwa przytoczył art. 41 ust. 5 oraz ust. 6 ustawy o odpadach i uznał, że art. 41 ust. 6 tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania z uwagi na fakt, że Spółka nie wystąpiła o wydanie łącznej decyzji zezwalającej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wystąpiła z dwoma osobnymi wnioskami, wnosząc o zmianę osobno decyzji na zbieranie i decyzji na przetwarzanie odpadów. Zatem mamy do czynienia z dwoma wnioskami wszczynającymi dwa odrębne postępowania – postępowanie w sprawie zmiany decyzji na przetwarzanie odpadów oraz postępowanie w sprawie zmiany decyzji udzielającej Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów. Marszałek zaznaczył, że wbrew stanowisku Starosty P., określona w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, właściwość organu dotyczy wyłącznie sytuacji wydawania decyzji łącznej tj. jednego zezwolenia zawierającego rozstrzygnięcie w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów. Nie dotyczy natomiast przypadków wydawania osobnych zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów – wówczas bowiem właściwość organów dla wydania danego rodzaju zezwolenia określa się odrębnie, zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Według Marszałka Województwa taki zamiar rozdzielenia kompetencji marszałka województwa i starosty wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy o odpadach. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 41 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że marszałek województwa jest właściwy do wydania decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów, przy czym musi zachodzić co najmniej jedna z przesłanek z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. W pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. Wskazując stosowne orzeczenia NSA, zauważył, że stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego Marszałek Województwa [...] stwierdził, że organem właściwym do wydania zmiany decyzji w zakresie zbierania odpadów w niniejszej sprawie będzie Starosta P.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta P. nie uznaje swojej właściwości w sprawie twierdząc, że właściwym jest Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach bowiem przedmiotowy wniosek dotyczy zbierania odpadów w tym samym miejscu gdzie prowadzone jest przedsięwzięcie wymienione w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach – przetwarzanie odpadów. W ustawie nie jest jasno sprecyzowane, że dotyczy to tylko decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Jak wynika z wniosku Spółki z 5 marca 2020 r. wystąpiła ona o zmianę decyzji Starosty P. z [...] stycznia 2016 r. znak: [...], którą udzielono zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach nr ewid. [...],[...],[...] w miejscowości L., gmina P.. Potrzeba zmiany dotychczasowej decyzji wynikała z art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (właściwość miejscowa). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i do wydania decyzji na prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), który jednak nie znajduje zastosowania w tej sprawie z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia poza terenem zamkniętym. Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Powyższe należy odczytywać w ten sposób, że zasadą jest uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Konstatacja taka ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Nie ulega wątpliwości, że Spółka w niniejszej sprawie, dysponuje zezwoleniem na zbieranie odpadów, co uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby wystąpiła ona o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (decyzja łączna). Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wobec tego Spółka występując o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów domaga się wyłącznie zmiany tego odrębnego zezwolenia. Tak samo odrębnym wnioskiem domaga się zmiany odrębnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Koincydencja w czasie tych wniosków nie powoduje, że Spółka wnosi o zmianę zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że nie chodzi jej o zmianę zezwolenia łącznego na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Tym samym art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie może mieć zastosowania bowiem odnosi się tylko i wyłącznie do tego ostatniego rodzaju zezwolenia. Okoliczność, że na tym samym terenie jest prowadzone przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów, które kwalifikuje się do przedsięwzięć wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach a dla tych właściwym jest marszałek województwa, nie zmienia faktu, że wniosek dotyczył jedynie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Dopiero gdyby chodziło o zmianę zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów kiedy jedno przedsięwzięcie zalicza się do tych z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach a drugie jest innego rodzaju, to należałoby rozpatrywać okoliczność prowadzenia przedsięwzięcia na tym samym terenie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sama okoliczność prowadzenia różnego charakteru przedsięwzięć na podstawie odrębnych decyzji w tym samym miejscu nie decyduje o właściwości marszałka województwa. Musi to być wniosek o zezwolenie łączne, które zawiera w sobie przedsięwzięcia, z których co najmniej jedno jest rodzaju wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że art. 41 ust. 6 ww. ustawy będzie przesądzał o właściwości marszałka województwa kiedy chodzi o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Odrębną kwestią jest zatem dostosowanie pozostającej w obrocie prawnym odrębnej decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów do obowiązujących wymogów prawnych, a czym innym wystąpienie o wydanie decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Różna jest w związku z tym również właściwość organów. Należy podkreślić, że w tej sprawie wnioskodawca wystąpił odrębnie o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz odrębnie na zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. W tym stanie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że właściwym organem będzie starosta na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a w tej konkretnej sprawie Starosta P.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wskazał Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.