I OSK 3431/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1161/17 w sprawie ze skargi J.D. i A.D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1161/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. i A.D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmawiające uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej A.D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 135 p.p.s.a. w stopniu oczywiście mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokonania kontroli sądowej postanowienia "Dyrektora Izby Skarbowej" w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] – odmawiającym skarżącemu i jego małżonce przywrócenia terminu do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji wykluczyło rozpatrzenie tych zarzutów. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając, potraktowane jako skarga, zażalenie z [...] lipca 2017 r. na odmowę przywrócenia terminu, pominął zarzut dotyczący istotnych okoliczności doręczenia skarżącemu pouczenia o prawie do wniesienia środka zaskarżenia. Pouczenie to zostało zawarte na formularzu na zaciemnionym tle i drobną czcionką w taki sposób, że odczytanie jego treści było utrudnione, tym bardziej, że w innym miejscu tego pouczenia, na jasnym tle podano inny, dłuższy termin wniesienia środka odwoławczego. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że WSA co prawda skrupulatnie opisał zarzuty skargi, lecz nie odniósł się do nich i nie wyciągnął wniosku z milczenia Dyrektora Izby Skarbowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku próżno szukać pochodzących od Sądu rozważań w przedmiocie tego zarzutu. Można zatem przyjąć, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania istoty sprawy. W efekcie – na skutek braku sądowej kontroli zasadności odmowy przywrócenia terminu – zarzuty odnoszące się do tytułu wykonawczego i faktu wszczęcia egzekucji, nie zostały merytorycznie rozpoznane ani przez organy administracji skarbowej, ani przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa, zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2638/17, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej i nie dopatrując się przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z opisu zarzutów, opartych o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak dokonania w zaskarżonym wyroku kontroli postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., w którym organ I instancji odmówił J.D. i A.D. przywrócenia siedmiodniowego terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, opublikowanym w Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.). Bezsporną przy tym jest okoliczność, że podstawą kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów złożonych w sprawie postępowania egzekucyjnego, było ustalenie przez organ, że zarzuty te wniesione zostały z uchybieniem terminu. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały jedynie zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), dalej p.u.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepisy te mają charakter ustrojowy, określają zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli przeprowadzanej przez te sądy. Sąd może uchybić tym przepisom jedynie wówczas, gdy nie przeprowadza w ogóle kontroli zaskarżonego aktu (w tym przypadku postanowienia w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów) bądź przeprowadza ją stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem lub stosuje środek nieznany ustawie. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie mogą być uznane za zasadne z następujących powodów. Z akt sprawy wynika, że dnia [...] kwietnia 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wydał dwa postanowienia w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego w dniu [...] listopada 2016 r. przez Burmistrza Miasta [...] wobec małżonków A. i J.D. obejmującego należności wynikające z decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej: - odmawiające przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, znak: [...] oraz - odmawiające uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia, znak: [...] Wskutek rozpatrzenia zażaleń złożonych przez J.D. i A.D., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]: - postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. odmawiające przywrócenia terminu; - postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy drugie postanowienie organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r. odmawiające uwzględnienia zarzutów. W każdym z opisanych wyżej postanowień Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przedmiot rozstrzygnięcia był inny, a podstawą tych postanowień były różne przepisy prawa materialnego. Każde kończyło też inną sprawę administracyjną w znaczeniu przedmiotowym. Na oba postanowienia, zarówno z [...] czerwca 2017 r., jak i z [...] czerwca 2017 r., przysługiwała odrębna skarga do sądu administracyjnego i każde z nich zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W sprawie I SA/Wa 1161/17 zapadł wyrok objęty skargą kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, zaś w sprawie I SA/Wa 1160/17, w której zaskarżone zostało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zarzutów, skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r. (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oceniał zgodność z prawem postanowienia odmawiającego uwzględnienia zarzutów. Zakres orzekania Sądu w tej sprawie określił przedmiot kontrolowanego w niej postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2017 r. Granice kontroli sądowej ze skargi wniesionej na postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutów, nie mogły więc obejmować postanowienia z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zarzutów, gdyż postanowienie to mogło być kontrolowane w innej sprawie sądowoadministracyjnej. W związku z tym nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji "uchylił się" od rozpoznania istoty sprawy. Ocena zgodności z prawem kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia organu II instancji z 5 czerwca 2017 r., mogła objąć jedynie kontrolę prawidłowości ustalenia przez organy, że zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego złożone zostały przez J. D. i A.D. po terminie, przewidzianym w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zmierza do podważenia tej okoliczności, którą Sąd pierwszej instancji uznał za wykazaną. Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja koncentruje się natomiast na zakwestionowaniu postanowienia organu dotyczącego odmowy przywrócenia terminu, które z przyczyn podanych już wyżej, nie mogło być przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że ponieważ strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.