II SA/Wr 380/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L.G. i L. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czterech stalowych zbiorników na substancje płynne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania L. G. i L.G. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję z [...] r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej "PINB") nakazującą skarżącym rozbiórkę (demontaż) zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę 4 stalowych zbiorników na substancje płynne, zlokalizowanych w miejscowości P., gmina L., na działce nr [...] AM [...], obręb [...] P. Jak wynika z powołanej decyzji w okolicznościach sprawy stwierdzono konieczność nakazania rozbiórki 4 stalowych zbiorników na substancje płynne, albowiem wystąpiły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB". W toku prowadzonego z urzędu (na skutek interwencji C. K., A.K., J.J.i A. J.) postępowania stwierdzono samowolne wykonanie robót budowalnych polegających na usytuowaniu przez skarżących przy południowej granicy swojej działki nr [...] czterech zbiorników stalowych. W trakcie przeprowadzonych dnia 26 VI oględzin stwierdzono, że we wskazanym miejscu znajdują się 4 zbiorniki stalowe na substancje płynne. Trzy z nich o jednakowej pojemności 50 m3 (zbiorniki opisane RSM P.), posadowione są na płytach betonowych tzw. drogowych, bez zamocowania w gruncie, czwarty zaś zbiornik posadowiony jest na podkładach betonowych (kolejowych). W toku postępowania przesłuchano strony i zebrano dowody z dokumentów. Ustalono, że zbiorniki służą do gromadzenia wody, mieszania wody z nawozem, gromadzenia nawozów. Ustalono również, że wykonanie zbiorników nastąpiło w latach 2013-2018. W rezultacie stwierdzono, że przedmiotowe obiekty kwalifikować należy jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 PB, których realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zarazem stwierdzono, że nie ma możliwości legalizacji obiektów w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 PB, bowiem są one niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy L.uchwałą nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2005 r. Nr [...], poz. [...], ze zm.) – dalej jako "MPZP". Organy zaznaczyły, że teren działki nr [...] objęty jest funkcją mieszkaniową jednorodzinną i zainwestowania wiejskiego (29 MN,RM). W świetle zaś § 145 w zw. z § 7 ust. 7 pkt 1 MPZP na takich terenach wyklucza się sytuowanie ferm hodowlanych, obiektów produkcyjnych i magazynowych, obiektów eksploatacji powierzchniowej i przerobu surowców. W ocenie PINB jak i DWINB przedmiotowe zbiorniki są obiektami magazynowymi, tak więc należało wykluczyć możliwość ich legalizacji jako niezgodnych z MPZP, i wydać nakaz rozbiórki. Skarżący wnieśli od powyższej decyzji skargę żądając uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania i zarzucając: - naruszenie art. 28 ust. 1 PB, poprzez błędne uznanie, że zbiorniki są budowlą w rozumieniu ustawy, dlatego wykonanie ich wymagało uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy zbiorniki te nie kwalifikują się pod ten przepis, albowiem nie można ich uznać za budowle; - naruszenie art. 48 ust. 2 PB, poprzez bezzasadne uznanie, iż nie jest możliwa legalizacja zbiorników z powodu istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, który ma na to nie zezwalać, w sytuacji gdy plan dopuszcza na tym terenie inwestycje wiejskie, a takową niewątpliwie są przedmiotowe zbiorniki, dlatego legalizacja jest możliwa. Rozwijając zarzuty skarżący podkreślili, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, aby do posadowionych na nieruchomości zbiorników stosować reguły prawa budowlanego. Zbiorniki nie są w żaden sposób związane z gruntem, nie jest do nich doprowadzana instalacja sanitarna, grzewcza czy nawet energia elektryczna. Co więcej, od niego nie jest również odprowadzana żadna instalacja, którą można byłoby zakwalifikować pod względem technicznym i funkcjonalnym jako element zbiornika nadający mu przymiot samodzielnej budowli w rozumieniu PB. Skarżący podnieśli, że w toku postępowania wykazali, że zbiorniki znajdowały się na działce nr [...] od końca XX wieku (teren działki skarżący wzięli w dzierżawę w 1995 r., zaś jej własność nabyli w 2013 r.). Skarżący oświadczyli, że podczas porządkowania gruntu po jego zakupie nastąpiły nieznaczne przesunięcia w celu zwiększenia możliwości wykorzystania terenu, ułatwienia przejazdów maszynom i ciągnikom rolniczym. Podkreślili też, że organy pominęły ich wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka E. K., celem potwierdzenia podnoszonych przez nich okoliczności. W ocenie skarżących MPZP nie wyklucza sytuowania na ich działce obiektów służących do produkcji rolnej, a takimi niewątpliwie są przedmiotowe zbiorniki. Zbiorniki z substancjami do nawożenia gruntów rolnych stanowią podstawową bazę techniczną gospodarstwa rolnego, zwłaszcza takiego jak skarżących, prowadzonego na dużą skalę. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 29 X 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Należy zaznaczyć, że w świetle art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 48 ust. 1 PB. W myśl art. 48 ust. 1 PB (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez DWINB decyzji odwoławczej) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W przypadku więc ustalenia przez organ nadzoru, że w określonym miejscu i czasie realizowane są lub już zrealizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub – w określonych przypadkach - zgłoszenia, organ nadzoru zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w całości lub w części. Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 PB umożliwia legalizację samowoli budowlanej, o ile zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosowne obowiązki umożliwiające legalizację. Nakaz rozbiórki może być w takiej sytuacji orzeczony jedynie wówczas, gdy nie wykonano nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 PB). Organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zobowiązane są przeprowadzić wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonać wszechstronnej oceny dowodów na okoliczności istotne w sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że dopuszczalność wydania decyzji z art. 48 ust. 1 PB wystąpi wyłącznie w przypadku, gdy z ustaleń organów jednoznacznie wynika brak możliwości zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 PB. Materiał dowodowy zebrany w kontrolowanej sprawie jest jednak niewystarczający, by jednoznacznie wykluczyć możliwość legalizacji samowolnie wykonanych obiektów. W okolicznościach sprawy istotną kwestią było ustalenie, w którym momencie skarżący zrealizował samowolnie przedsięwzięcie budowlane polegające na lokalizacji czterech stalowych zbiorników wzdłuż południowej granicy działki nr [...]. Jeśli bowiem nastąpiło to w okresie obowiązywania aktualnego MPZP, tj. po 16 VII 2005 r., to należało wykluczyć możliwość legalizacji przedsięwzięcia, a tym samym nakazać rozbiórkę obiektów na podstawie art. 48 ust. 1 PB. Na terenach zabudowy jednorodzinnej i zainwestowania wiejskiego (symbol "29 MN,RM"), w obrębie których znajduje się działka nr [...], niedopuszczalne jest sytuowanie obiektów magazynowych, co wynika jednoznacznie z § 145 w zw. z § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 MPZP. Jeżeli jednak przedsięwzięcie zrealizowano przed datą wejścia w życie obecnego MPZP (przed 16 VII 2005 r.), to możliwość legalizacji należałoby oceniać w świetle postanowień poprzednio obowiązującej uchwały. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosili, że w świetle poprzedniej uchwały nr [...] Rady Gminy L.w sprawie planu miejscowego działka nr [...] przeznaczona była na cele urządzeń obsługi gospodarki polowej i zwierzęcej dopuszczające lokalizację tego typu urządzeń (akta PINB, k. 27). Z zaskarżonej decyzji DWINB jak i poprzedzającej ją decyzji PINB wynika, że według organów przedsięwzięcie polegające na lokalizacji przez skarżących czterech stalowych zbiorników wzdłuż południowej granicy działki nr [...] zrealizowano w latach 2013 - 2018. Wskazywać na to mają dowody w postaci: zeznań świadków oraz stron postępowania, aktów notarialnych, informacji od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o/t we W.(dalej "KOWR") oraz zdjęć satelitarnych ogólnodostępnych na portalu geoportal.gov.pl (ortofotomapy), czy ogólnodostępnym programie Google Earth Pro. Analiza materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym prowadzi jednak do wniosku, że sformułowane przez organy twierdzenie, jakoby realizacja robót nastąpiła w latach 2013-2018, było co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim w postępowaniu administracyjnym nie przesłuchano żadnych świadków. Nie wiadomo więc, na jakich świadków organy się powołują. Sąd zwraca uwagę, że przesłuchana w dniu 4 IX 2018 r. C. K. miała w postępowaniu status strony a nie świadka (akta PINB, k. 19). Zasygnalizować też w tym miejscu należy uchybienie procesowe polegające na pominięciu wniosku dowodowego L. G.o przesłuchanie w charakterze świadka E. K. na okoliczność wcześniejszego wykorzystywania zbiorników przez skarżących (akta PINB, k. 53). W postępowaniu przeprowadzono natomiast dowody z przesłuchania stron (C.K., L. G. i L.G.), jakkolwiek tego rodzaju dowód powinien zostać przeprowadzony w ostateczności, co jasno wynika z art. 86 kpa. Przesłuchanie stron powinno nastąpić wyłącznie wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. C. K. wyjaśniła, że problemową inwestycję skarżący zrealizowali w latach 2016-2017 (akta PINB, k. 19). Z przesłuchania L. G. wynika, że nie posiada ona wiedzy co do usytuowania i ilości zbiorników (akta PINB, k. 36). L.G. oświadczył zaś, że czerty zbiorniki stalowe były zlokalizowane na działce nr [...] już w momencie jej dzierżawienia, tj. od 1995 r. (akta PINB, k. 40). Jak z tego wynika oświadczenia stron są więc sprzeczne. Nie sposób zatem w oparciu o te dowody wyprowadzić jednoznaczne wnioski. Co do powołanych dowodów z aktów notarialnych oraz informacji udzielonej przez KOWR to w ogóle nie udzielają one jakichkolwiek informacji pozwalających ustalić okres realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Znajdujący się w materiale dowodowym fragment aktu notarialnego z 2013 r. zawiera m.in. wykaz budynków, budowli i urządzeń wchodzących w skład nieruchomości, które kupowali skarżący (akta PINB, k. 44). Wymieniono tam m.in.: dwa zbiorniki na gnojowicę i zbiornik na ścieki. Koresponduje to z twierdzeniem skarżących, że tego rodzaju obiekty funkcjonowały już wcześniej w obrębie nieruchomości. Skarżący przedłożyli organom także załącznik do zawartej w 1995 r. umowy dzierżawy zawierający spis inwentarza, według którego w skład przejmowanej przez skarżących nieruchomości wchodziło pięć zbiorników (akta PINB, k. 27). Organy obu instancji przyjęły jednak, że objęte postępowaniem nadzorczym cztery zbiorniki, samowolnie usytuowane przy południowej granicy nieruchomości, to inne zbiorniki od tych, które znajdowały się na stanie nieruchomości w chwili zawarcia przez skarżących umowy dzierżawy (1995 r.) a następnie umowy sprzedaży (2013 r.). Organy powołały się przy tym na informację pochodzącą od KOWR, według której w chwili zawarcia umowy dzierżawy na stanie nieruchomości nie było czterech zbiorników z oznaczeniem "[...]". Sąd zwraca jednak uwagę, że z objętych zakresem postępowania czterech zbiorników tylko trzy miały takie oznaczenie, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana przez PINB w dniach 19 II i 26 VII 2018 r. (akta PINB, k. 2, 16). Najistotniejsze jednak jest, że nawet gdyby przyjąć, jak czynią to organy, że problemowe zbiorniki nie znajdowały się na stanie dzierżawionej przez skarżących nieruchomości w 1995 r. i nie były przedmiotem sprzedaży wraz z nieruchomością w 2013 r., nie wyklucza to ewentualności zrealizowania przez skarżących takiej inwestycji we własnym zakresie przed 2005 r. W okolicznościach sprawy nie jest bowiem istotne, skąd pochodzą te zbiorniki i w jakich wcześniej miejscach były lokalizowane. Istotne jest, w jakim okresie zostały usytuowanie wzdłuż południowej granicy działki nr [...] w sposób opisany w protokole oględzin z dnia 26 VII 2018 r. Powołany przez organy akt notarialny z 2013 r., ani też pismo informacyjne KOWR nie udzielają odpowiedzi na tego rodzaju pytanie. Co do ostatniego z powołanych przez DWINB źródeł dowodowych, tj. zdjęć satelitarnych ogólnodostępnych na portalu geoportal.gov.pl (ortofotomapy), czy ogólnodostępnego programu Google Earth Pro, to oczywiście dokumentacja zdjęciowa w tego rodzaju sprawach jest z reguły wiarygodnym i nierzadko przesądzającym dowodem. Warunkiem jest jednak, by zdjęcie wskazywało bezsprzecznie datę jego wykonania. Tymczasem jedynym zdjęciem pochodzącym ortofotomapy znajdującym się w aktach sprawy jest zdjęcie, na którym PINB naniósł (kolorem czerwonym) orientacyjne usytuowanie czterech spornych zbiorników (akta PINB, k. 4). Na zdjęciu tym nie ma ujawnionych wzdłuż południowej granicy działki czterech zbiorników, jednak zdjęcie to nie jest zaopatrzone datą jego wykonania. DWINB w decyzji odwoławczej odsyła natomiast do "zdjęć satelitarnych ogólnodostępnych na portalu geoportal.gov.pl (ortofotomapy), czy ogólnodostępnego programu Google Earth Pro", jednak trudno odnaleźć tam zdjęcie południowej części działki nr [...] zaopatrzone datą jego wykonania. W konsekwencji stwierdzić należy, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do przyjętego przez organy ustalenia, że przedmiotowe zbiorniki zlokalizowano na działce nr [...] w latach 2013 – 2018 (tj. w okresie obowiązywania aktualnego MPZP). Mając na uwadze istotne naruszenie zaskarżoną decyzją art. 77 § 1 i art. 80 kpa Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB uzupełni więc materiał dowodowy o powołane w decyzji odwoławczej zdjęcia satelitarne (dostępne na portalu geoportal.gov.pl czy w programie Google Earth Pro) mające potwierdzać, że inwestycję zrealizowano dopiero po 2013 r. DWINB rozpatrzy również wniosek dowodowy L. G.z [...] r. biorąc pod uwagę art. 78 kpa. Wskazania niniejsze nie wykluczają możliwości przeprowadzenia przez DWINB innych dowodów, o ile stwierdzi on taką konieczność, a nie będą one wykraczać poza wyznaczony w art. 136 kpa zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnosząc się do zarzutów skargi, to należy zaznaczyć, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych zbiorników jako obiektów budowlanych, a konkretnie budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 1 i 3 PB. Rzetelna i dokładna analiza tego zagadnienia przeprowadzona została w motywach decyzji PINB. Należy podkreślić, że z art. 3 pkt 3 PB wynika expressis verbis, że zbiorniki zaliczone zostały przez ustawodawcę do budowli. Nie ma przy tym znaczenia, czy są one trwale związane z gruntem, czy też - jak wy przypadku skarżących – usytuowane jedynie na podkładach betonowych. Nie ma też istotnego znaczenia, że nie są do nich podłączone żadne instalacje. Należy zaznaczyć, że gros budowli to nierzadko gotowe urządzenia nadające się do przenoszenia w różne miejsca. Nie zmienia to jednak zasadniczej z perspektywy prawa budowlanego okoliczności, że lokalizacja takiego urządzenia w określonym miejscu celem jego użytkowania jest wykonaniem obiektu budowalnego, a więc robotą budowlaną podlegającą reżimowi PB. Trafnie zatem w orzecznictwie stwierdzono, że pojęcie "zbiornika" z art. 3 pkt 3 PB obejmuje wyprodukowane gotowe urządzenia do przechowywania materiałów ciekłych. Nie ma powodów, które nakazywałyby zawęzić pojęcie zbiornika jako budowli wyłącznie do obiektów ziemnych służących magazynowaniu substancji płynnych. Szersze rozumienie pojęcia zbiornika i obejmowanie nim również wyprodukowanych gotowych urządzeń do przechowywania materiałów ciekłych odpowiada funkcji analizowanego przepisu. Pozostaje jednocześnie zbieżne z objęciem zakresem pojęcia budowli wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń technicznych. Gabaryty i konstrukcja techniczna określonego zbiornika na materiały ciekłe powoduje, że może on w konkretnym przypadku stanowić rodzaj obiektu budowlanego poddanego stosowanej reglamentacji prawnej dotyczącej jego budowy w określonym miejscu zgodnie z przewidzianą w tym zakresie technologią (wyrok NSA z 7 III 2017 r., II OSK 779/16, CBOSA). Sąd podkreśla, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z czterema zbiornikami typu cysternowego (pojemność po 50 m3). Gabaryty tego rodzaju zbiorników determinują konieczność rozpatrywania ich w kategoriach elementów zabudowy i zagospodarowania terenu istotnych z punktu widzenia regulacji zawartej w PB. Zarazem trafnie stwierdziły organy nadzoru, że realizacja tego typu obiektów nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tak więc nie wystąpiła tu błędna wykładnia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 PB. Nie można się również zgodzić z argumentacją wskazującą, że aktualny MPZP nie wyklucza możliwości realizacji obiektów magazynowych. Jakkolwiek nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] bezspornie może być wykorzystywana na cele zainwestowania wiejskiego, jednak w świetle § 145 w zw. z § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 MPZP wyraźnie wykluczono możliwość sytuowania na terenach RM i MN obiektów magazynowych, do których niewątpliwie należą objęte postępowaniem zbiorniki. Skarżący sami wskazują, że przechowywane są w nich substancje do nawożenia gruntów rolnych, a okresowo także woda. Pełnią one zatem funkcję magazynową. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że zbiorniki te stanowią podstawową bazę techniczną prowadzonego gospodarstwa rolnego nie może mieć wpływu na interpretację jednoznacznych w swej treści włączeń określonych w § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 MPZP. Trzeba zwrócić uwagę, że MPZP wprowadza różne kategorie terenów rolnych. Obok terenów RM (zainwestowania wiejskiego) wykluczających realizację obiektów produkcyjnych i magazynowych, przewidziano także tereny RU (produkcji rolnej i obsługi rolnictwa) gdzie z kolei dopuszczono realizację obiektów magazynowych oraz tereny R (rolnicze) z możliwością lokalizacji pojedynczych obiektów gospodarki rolnej bez pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Działka nr [...] leży w obszarze terenu MN/RM, stąd też należy wykluczyć możliwość lokalizowania na jej terenie obiektów magazynowych (w tym zbiorników). Stwierdzenie to dotyczy oczywiście obiektów lokalizowanych na tej działce po wejściu w życie MPZP, a więc po 16 VII 2005 r. Ponieważ jednak zebrany dotychczas przez organy materiał dowodowy nie daje podstaw do wiarygodnych ustaleń co do daty realizacji obiektów i wymaga uzupełniania, bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 PB. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).