III SA/Gd 208/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni z dnia 14 grudnia 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni na rzecz skarżącego J. O. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Małoletni J. O. reprezentowany przez matkę J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni z dnia 14 grudnia 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej poprzez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861), wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie w tym przypadku dziecka skarżącej wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP; 2. naruszenie art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" dziecka skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o rzekomej styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis; 3. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zastosowanie najbardziej dla dziecka strony skarżącej dolegliwego środka, tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny, bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego. Skarżąca wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu kwarantanną oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiciel ustawowy skarżącego wskazał, że w dniu 14 grudnia 2022 r. dostał lakoniczną wiadomość od Dyrekcji Szkoły Podstawowej nr [...] w G. o objęciu dzieci z klasy syna kwarantanną. W dniu 15 grudnia 2022 r. wpłynęła druga wiadomości od Dyrekcji w sprawie objęcia dzieci kwarantanną. Z przesłanych wiadomości nie wynikało, które dzieci są objęte kwarantanną, dodatkowo podano kilka różnych dat zakończenia kwarantanny. PPIS w Gdyni nie kontaktował się z rodzicami małoletniego. J. O. nie ma pewności, czy dziecko miało styczność z osobą chorą, przy czym do dnia dzisiejszego, w stosunku do dziecka nie wydano decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny. Skarżący wskazał, że przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowi, że w razie objęcia danej osoby kwarantanną "decyzji nie wydaje się", jest sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Ponadto przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem żaden przepis znowelizowanej cytowanej ustawy nie zezwolił na wyłączenie w rozporządzeniu formy decyzji administracyjnej dla nałożenia kwarantanny. Sąd rozpoznając sprawę powinien zatem odmówić jego zastosowania przy ocenie legalności objęcia kwarantanną, analogicznie jak postępują już sądy administracyjne w odniesieniu do przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czyli kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową. Skarżący stwierdził, że przepis art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Teza ta znajduje oparcie w samej treści przepisu. Przepis ten musi być jednocześnie rozumiany w świetle: - zasady załatwiana spraw administracyjnych, tj. dotyczących skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec oznaczonych osób, w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), chyba że wyraźny przepis k.p.a. (ustawy) stanowi inaczej; - zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich "orzeczeń i decyzji" (art. 78 Konstytucji). Wniosek taki ma bezpośrednią podstawę w pozostałych przepisach ustawowych, odnoszących się do zwalczania chorób zakaźnych (w brzmieniu na dzień zdziałania zaskarżonych czynności). Z art 33 ust. 1 ustawy wprost wynika, że m.in. na: "osobę podejrzaną o zakażenie", którą definiuje się jako: "osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia" (art. 2 pkt 21 ustawy), mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie. Odnosi się to sytuacji z art. 34 ust. 2 ustawy oraz stanu faktycznego, jaki zaistniał w sprawie. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy, podleganie obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu jest uwarunkowane rozstrzygnięciem organów inspekcji sanitarnej. Omawiany przepis odnosi się do decyzji wydawanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, której nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący powołał się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępne na stronie Rzecznika od 29 października 2020 r., zgodnie z którym: "Według ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstanie tego obowiązku uzależnione jest od reakcji służb sanitarnych i medycznych oraz wydania urzędowego aktu potwierdzającego ten obowiązek. Z ustawy wynika zatem że do objęcia obowiązkową kwarantanną konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Inspekcję Sanitarną; - o wydaniu decyzji o obowiązku kwarantanny pracownik Inspekcji Sanitarnej może zawiadomić m.in. w formie "ustnej" (np. przez telefon); (...)- osoba taka ma fizycznie otrzymać dokument decyzji, kiedy to tylko będzie możliwe". Nadto stwierdził on, że przed datą wejście w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, na jakie powołują się organy inspekcji sanitarnej - inspekcja sanitarna nie miała wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych konieczna jest wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje te były zaskarżane w toku instancji, a następnie kontrolowane przez sądy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/GI467/20, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/GI 514/20). W skardze wskazano, że nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny, tj. zakazu opuszczania określonego miejsca jest jednoznacznie z "pozbawieniem wolności" bez wyroku sądowego, w znaczeniu nadanym temu przez art. 41 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje dotyczące tej materii muszą zatem sprostać standardowi ochrony praw obywatela określonym normą art. 41 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że niezależnie od powyższego, organ naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, nie dokonując wymaganej weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Zgodnie z bezwzględnie wiążącą normą ustawową art. 32 ustawy "epidemicznej", otrzymane informacje o osobach wskazanych jako "kontakt" - organ zobowiązany był samodzielnie zweryfikować i ocenić merytorycznie, w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby ryzyka rozprzestrzeniania przez nią zakażenia lub choroby zakaźnej. Tego jednak organ także zaniechał, co skutkowało również z tej przyczyny, wadliwym objęciem dziecka skarżącego kwarantanną. Organ nie dokonał także analizy wybranego środka, mimo że był do tego zobowiązany, a zastosował mechanicznie najdalej idące ograniczenie wolności - kwarantannę, podczas gdy norma ustawowa z art. 34 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych - wyraźnie nakazuje każdorazowo dokonać wyboru, między kwarantanną, a nadzorem epidemiologicznym. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdyni wniósł o oddalenie skargi, obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Po przedstawieniu znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa, organ wskazał na przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz odniósł się do nałożonego obowiązku kwarantanny. Organ wskazał, że w związku z wprowadzeniem do systemu pozytywnego wyniku testu diagnostycznego i co za tym idzie nałożeniem na osobę zakażoną obowiązku izolacji, pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w Gdyni niezwłocznie wszczęli dochodzenie epidemiologiczne, tj. podjęli czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie kontaktów osoby zakażonej z uczniami, nauczycielami, innymi pracownikami w Szkole Podstawowej nr [...] w G. - w dniach poprzedzających stwierdzenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2, w tym na 3 dni przed pojawieniem się pierwszych objawów, a w przypadku braku objawów, na 3 dni przed wprowadzeniem pozytywnego wyniku testu do systemu teleinformatycznego. Było to niezbędne do zweryfikowania, czy osoby z kontaktu musiały podlegać obowiązkowi kwarantanny, czy też w przypadku posiadania statusu ozdrowieńca/pełnego zaszczepienia mogły być z niego zwolnione. W oparciu o tak uzyskane informacje PPIS w Gdyni, na podstawie art. 32a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, w dniu 14 grudnia 2021 r. o godz. 17:33 wystąpił drogą elektroniczną do Szkoły Podstawowej nr [...] w G. o przekazanie list osób, które w dniach: 6, 7, 8 i 9 grudnia 2021 r., w następstwie kontaktu z osobą chorą na COVID-19, mogły zostać narażone na zakażenie. Odpowiednio do wskazanych dni zostały również określone następujące terminy kwarantann tj.: od 14 do 16 grudnia 2021 r., od 14 do 17 grudnia 2021 r., od 14 do 18 grudnia 2021 r. oraz od 14 do 19 grudnia 2021 r. Według udzielonych informacji, jako ostatni dzień narażenia skarżącego na zakażenie wskazano dzień 9 grudnia 2021 r., co tym samym określiło termin nałożonej na niego kwarantanny od 14 do 19 grudnia 2021 r. Osoby z kontaktu zostały zgłoszone poprzez stronę internetową przez osobę uprawnioną do reprezentowania instytucji - Szkoły Podstawowej nr [...] w G., poprzez zalogowanie się do formularza za pośrednictwem swojego profilu zaufanego. Organ wyjaśnił, że rozwój epidemii, której negatywne skutki odczuwa każdy obywatel oraz jej przeciwdziałanie i zwalczanie uzależnione jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Słuszny interes obywateli, który musi być brany pod uwagę przy każdym postępowaniu administracyjnym, objawia się w prawie obywateli do oczekiwania od organu administracji publicznej zapewnienia im bezpieczeństwa zdrowotnego również poprzez administracyjne oddziaływanie na osoby, które temu bezpieczeństwu mogą zagrażać. W związku z tym, w przypadku pojawienia się ryzyka zakażenia danej osoby wirusem SARS-CoV-2 konieczne jest wdrożenie procedur, które temu bezpieczeństwu będą służyły. Odnosząc się do kwestii zastosowania środka w celu zapobieżenia szerzeniu się epidemii organ wskazał, że kwestia ta została uregulowana przepisami prawa, taki sposób postępowania jest również uzasadniony medycznie z uwagi na istniejącą sytuację i zagrożenie epidemiczne. Organ przywołał brzmienie art. 2 pkt 12 i 14 oraz art. 34 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wyjaśniając, że obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. Minister właściwy do spraw zdrowia określił w drodze rozporządzenia m.in. choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych, jak również choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób oraz okresy obowiązkowej kwarantanny - mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 351 ze zm. - obowiązującego przed zmianą z dnia 24 stycznia 2022 r.), okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. W przedmiotowej sprawie bez wątpienia narażenie lub styczność, mając na uwadze charakter oraz zakaźność wirusa, miały miejsce, natomiast długość kwarantanny i obowiązek jej odbycia wynika wprost z przepisów prawa, do których stosowania organ sanitarny jest zobligowany. Organ wskazał, że w omawianym okresie w województwie pomorskim, w tym w Gdyni jako mieście na prawach powiatu, miał miejsce znaczny wzrost zachorowań na COVID-19, tak indywidualnych jak i w ogniskach. Na ogólną liczbę zarejestrowanych ognisk zakażeń wirusem SARS-CoV-2 składają się ogniska rodzinne, w zakładach pracy, placówkach szkolno-przedszkolnych, a w tym złożone z niezaszczepionych pracowników oświatowych i dzieci, jako źródła intensywnej transmisji wirusa SARS -CoV-2. Kwarantanna nakładana na dzieci (jak również przebywających z nimi osób dorosłych, pracowników oświatowych) z potencjalnego kontaktu dotyczyła zwykle jednej klasy. Warunki pracy w szkole, mimo wietrzenia i zalecanego reżimu w czasie przerw, jednak stwarzają warunki transmisji wirusa. Przenosi się on między dziećmi, a także pozostałymi osobami dorosłymi, a w następstwie, często jest przyczyną zachorowań pozostałych członków ich rodzin. Dezorganizuje to nauczanie, życie rodzinne, a także jest niezwykle dotkliwe dla dzieci. Wirus unosi się w powietrzu wypełniającym pomieszczenie w formie chmur aerozoli, emitowanych podczas oddychania, mówienia, czy wspólnego śpiewania. W okresie nasilonej epidemii rozprzestrzenianie się wirusa za pośrednictwem powietrza następuje niezależne od liczebności grup uczniów i uczennic. Nawet stosowanie masek zakrywających nos i usta tylko w ograniczonym zakresie chroni przed bezpośrednim "rozpylaniem wirusa" w trakcie oddychania, mówienia. Są one pierwszym ważnym czynnikiem zmniejszania ryzyka bezpośredniego zakażenia kropelkowego wirusem SARS-CoV-2. Nie stanowią jednak skutecznego zabezpieczenia przed jeszcze większym zagrożeniem ze strony swobodnie unoszących się w powietrzu chmury aerozoli. Takie chmury bez przeszkód pokonują bariery fizyczne chroniące przed śliną lub fizyczne przegrody i mogą swobodnie przedostawać się do dróg oddechowych i oczu. Z uwagi na dynamikę szerzenia się zakażeń w placówkach szkolno -przedszkolnych zastosowanie kwarantanny jako formy prewencji, należy zatem uznać jako metodę prowadzącą do spowolnienia liczby zakażeń. Osoby objęte kwarantanną nie mogą opuszczać miejsca zamieszkania, czym mogłyby powodować zagrożenie dla innych osób. Natomiast nadzorem epidemiologicznym zostały objęte takie osoby, które miały ograniczony kontakt z osobą zakażoną (np. przebywały w tym samym budynku i jednocześnie nie wystąpił kontakt bezpośredni) lub gdy posiadały status ozdrowieńca/osoby w pełni zaszczepionej, i miał wobec nich zastosowanie zapis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Reasumując, wdrożenie procedury kwarantanny, czy nadzoru epidemiologicznego wobec osób narażonych na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, miało na celu wyeliminowania groźby dalszej transmisji wirusa. Osoby te prowadziły "samoobserwację" i w razie pojawienia się objawów wskazujących na możliwość zakażenia poddawane były diagnostyce laboratoryjnej w kierunku wykrycia wirusa SARS-CoV-2. Organ podkreślił, że stosując środki w czasie pandemii, działał na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z art. 6 k.p.a. Ustawa nakłada na organy administracji publicznej kategoryczny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a więc organy nie mają wyboru. Obowiązek ten wynika ze sformułowania komentowanego przepisu - użycia zdania oznajmującego, który na gruncie prawa wyraża obligatoryjność. Organ powołał się na orzecznictwo wskazując, że o ile sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową, a uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, o tyle organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Tym samym organy administracji publicznej nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. Organ stanął na stanowisku, że w zakresie legalności przepisów obowiązujących na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przyjęty zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. Istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających przepisów prawa. Stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. Zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Organ odwołał się do treści art. 68 ust. 4 Konstytucji podkreślając, że w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, dlatego system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. Koniecznym było więc zastosowanie wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią (...). Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść powinna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Organ wskazał, że zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, zdając sobie sprawę z tego, że tylko wspólne wzięcie odpowiedzialności za walkę z epidemią pozwoli na jej wyeliminowanie. Tymczasem skarżący, próbując wykorzystać luki prawne, podważa wszystkie podjęte działania. Takie zachowanie nie może być aprobowane i korzystać z ochrony prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Przedmiotem kontroli sądowej jest, w niniejszym postępowaniu, objęcie małoletniego skarżącego kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni, które zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej. Objęcie w takim trybie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21). Skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 53 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w zakresie wskazanej wyżej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez małoletniego skarżącego kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, a w szczególności, czy organ zastosował prawidłową formę rozstrzygnięcia w tym zakresie. Regulacje prawne dotyczące instytucji kwarantanny zawarte zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ustawa ta wyczerpująco reguluje kwestie związane z nakładaniem i odbywaniem kwarantanny, począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 ustawy, w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy). Zatem art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia ust. 3a, dodany do art. 33 ustawy z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Wskazany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania adresatowi (doręczenie / ogłoszenie) (zob. w tej materii: J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, L. Bosek (red.), Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Należy także wskazać, że swoiste uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 (to jest u.z.ch.z.l.) nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu administracji publicznej z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach. Umożliwia to weryfikację, czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych. W rozpoznawanej sprawie organ nie dochował tych obowiązków. Akta administracyjne zawierają jedynie wydruki z systemów informatycznych o objęciu skarżącego kwarantanną. Należy w tym miejscu wskazać, że samo zamieszczenie na stronie systemu informatycznego przeznaczonego do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią (System EWP) informacji o objęciu danej osoby kwarantanną nie może być uznane za wydanie decyzji administracyjnej. Kwarantanny stosowanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy wprost art. 34 ust. 2 – 4 ustawy, określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny. Zgodnie z art. 34 ustawy: 1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. 2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. 3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. 4. Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny – chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Z art. 34 ust. 5 ustawy wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: 1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby, 4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji, 5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny – mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego. Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 ustawy zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, które obowiązywało w okresie objęcia strony skarżącej obowiązkiem kwarantanny (uchylone z dniem 28 marca 2022 r.). W myśl regulacji zawartych w ww. rozporządzeniu – w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie – "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1). Do dnia 11 lutego 2022 r. § 7 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym - co należy podkreślić - obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy - Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 ustawy. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. W związku z powyższym § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego. Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21 słusznie wskazał, że wprowadzone rozporządzeniem odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawicieli doktryny prawa, przytoczone w powołanym wyroku, jak i uzasadnieniu skargi, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Niezależnie od powyższego należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd w niniejszym składzie – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, oraz przywołane w tej publikacji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Odnosząc się do drugiego podniesionego w skardze zarzutu, wskazać należy, że organ sanitarny w ramach dochodzenia epidemiologicznego dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Co istotne, działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny muszą być oparte na ustawowych podstawach. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń i zachorowań, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, czy w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności. W świetle powyższych zapatrywań, nie ulega wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w k.p.a. Wymagana w tym przypadku szybkość działania nie zwalnia jednakże organu z obowiązku utrwalenia wszelkich pozyskanych informacji w aktach sprawy, tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny i czy okres, na jaki została ona nałożona, został ustalony stosownie do obowiązujących w tej materii regulacji. W przeciwnym razie kontrola legalności skierowania na kwarantannę byłaby kontrolą wyłącznie pozorną. Organ zobligowany był zatem ustali w niniejszej sprawie czy skarżący miał kontakt z osoba zakażoną. Organ ustalił, że skarżący jako uczeń tej samej klasy przebywał z zakażoną uczennicą w tych samych pomieszczeniach szkolnych w czasie lekcji. Organ dokonał zatem w sprawie ustaleń przed podjęciem czynności. Dokonał on także oceny jaki środek – kwarantannę czy nadzór epidemiologiczny należało w tej sytuacji zastosować, wskazując na przyjęcie odmiennych kryteriów stosowania obu tych rozwiązań. Ustalenia i rozważania organu w tym zakresie, wobec braku formy decyzji nie znalazły jednak odzwierciedlenia w dokonanej czynności. Biorąc pod uwagę powyższe, uznając decyzję administracyjną za formę obligatoryjną dla objęcia strony kwarantanną Sąd stwierdził, że dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno - techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym orzeczono na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).