II OSK 2238/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1524/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia na pozwolenia broń palną myśliwską oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. oddalił skargę J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie cofnięcia na pozwolenia broń palną myśliwską. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. 2012 r. poz. 576 ze zm.; dalej "ustawa o broni i amunicji") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2017 r. cofającą J. K. pozwolenie na broń palną myśliwską. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i brak zebrania kompletnego materiału dowodowego, tj. dokumentacji medycznej skarżącego z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Leczniczego w L. oraz zaniechanie zwrócenia się przez organ do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno- Lecznicze w L. z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wydanych w trybie odwołania orzeczeń w stosunku do skarżącego; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 ustawy o broni i amunicji poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie zwrócenie się z wnioskiem do Wojewody L. o przeprowadzenie kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich i psychologicznych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L.; 3) art. 15 ust. 1 pkt. 2-4 ustawy o broni i amunicji w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie wykazu stanów chorobowych i zaburzeń funkcjonowania psychologicznego wykluczających możliwość wydania pozwolenia na broń i rejestracji broni poprzez przyjęcie, iż skarżący nie może dysponować bronią; 4) art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust.1 pkt 2-4 ustawy o broni i amunicji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przypadku skarżącego istnieją przesłanki do cofnięcia mu pozwolenia na broń palną myśliwską w sytuacji, gdy orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zapadły z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że na skutek odwołania Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. od przedstawionego przez skarżącego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] i orzeczenia psychologa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], które stwierdzały brak przeciwwskazań do dysponowania przez skarżącego bronią palną, wpłynęło do organu z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w L. orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydane w trybie odwoławczym przez R. M. - lekarza upoważnionego do badań lekarskich osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz osób posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (nr wpisu do rejestru lekarzy upoważnionych [...]) - stwierdzające, że J. K. należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o broni i amunicji i nie może dysponować bronią. Wpłynęło też orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydane w trybie odwoławczym przez mgr I. S. - psychologa upoważnionego do badań psychologicznych osób występujących o wydanie pozwolenia na broń lub zgłaszających do rejestru broń pneumatyczną oraz osób posiadających pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną (nr wpisu do rejestru psychologów upoważnionych [...]) - stwierdzające, że J. K. należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o broni i amunicji i nie może dysponować bronią. Sąd zaznaczył, że organy Policji nie są uprawnione do oceny przyczyn, dla których upoważniony lekarz lub psycholog orzekł o braku zdolności do dysponowania przez stronę bronią, tzn. które z wymaganych do wydania orzeczenia badań cząstkowych miało wpływ na jego treść. Nie mają również kompetencji do weryfikowania zasadności wydania osobie ubiegającej się o broń lub broń już posiadającej orzeczenia o określonej treści, ani też do wyjaśniania rozbieżności pomiędzy orzeczeniami wydanymi przez lekarzy albo psychologów w I i w II instancji. Sądy administracyjne również nie mają możliwości weryfikacji orzeczeń lekarskich czy psychologicznych w sprawach dotyczących pozwolenia na broń palną, zaś sprawowanie przez te sądy kontroli wobec zaskarżonych decyzji dotyczących dysponowania bronią palną, sprowadza się jedynie do kontroli tych decyzji pod względem ich zgodności z obowiązującym w czasie ich wydania prawem. Oznacza to, że Sąd uprawniony jest do oceny czy orzeczenie wydał uprawniony podmiot, jak również kwestii materialnoprawnych związanych z rodzajem orzeczenia, tj. czy orzeczenie lekarskie zostało wydanie przez uprawnionego lekarza, a orzeczenie psychologiczne uprawnionego psychologa. Takiej oceny Sąd dokonał i stwierdził, że oba orzeczenia wydane zostały przez podmioty upoważnione. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie na broń wydano, należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy. Przepis ten ma charakter obligatoryjny. Ostateczne orzeczenie lekarskie, czy psychologiczne, wiąże organy Policji w zakresie ustalania przesłanek faktycznych i prawnych odmowy wydania lub cofnięcia pozwolenia. Orzeczenia te nie podlegają dalszej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego przed organami Policji. Oznacza to, że decyzja administracyjna w takim przypadku ma charakter związany. Ustawodawca w przedmiotowych przypadkach nie przyznał bowiem organom Policji prawa wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Ostateczne negatywne orzeczenie lekarskie albo psychologiczne wyklucza możliwość dysponowania bronią. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. co nastąpiło poprzez oddalenie skargi, choć była ona uzasadniona; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co nastąpiło poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powstałych uchybień proceduralnych obu organów Policji, które to uchybienia dawały podstawę do uchylenia decyzji obu organów a nie do oddalenia skargi; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego: 3) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o broni i amunicji, co nastąpiło poprzez przyjęcie, iż zarówno decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Komendanta Głównego Policji są zgodne z obowiązującym prawem, podczas gdy decyzje te zapadły z naruszeniem prawa; 4) przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o broni i amunicji w zw. z art. 2 Konstytucji RP, tj. poprzez przyjęcie, iż ostateczne orzeczenia lekarskie i psychologiczne wiążą bezwzględnie organy Policji i nie podlegają dalszej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego, a organy Policji nie mają żadnych możliwości weryfikacji takich orzeczeń oraz nie mają obowiązku występowania do wojewody miejsca wydania orzeczenia o przeprowadzenie kontroli, a strony nie mają możliwości ubiegania się o sporządzenie uzasadnień orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, gdyż nie wynika to z ustawy o broni i amunicji, podczas gdy stanowisko takie jest nie do zaakceptowania w ramach konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego; 5) przez błędną wykładnię art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji, tj. poprzez przyjęcie, iż organy Policji nie są uprawnione do oceny przyczyn, dla których upoważniony lekarz lub psycholog orzekł o braku zdolności do dysponowania przez stronę bronią, nie mają kompetencji do weryfikowania zasadności wydania osobie ubiegającej się o broń lub broń już posiadającą orzeczenia o określonej treści, ani też do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy orzeczeniami wydanymi przez lekarzy albo psychologów w I, jak i II instancji, podczas gdy orzeczenia jako dokument urzędowy podlegają ocenie w postępowaniu administracyjnym jak każdy inny dowód, a przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego; 6) przez błędną wykładnię art. 15i ust. 1 ustawy o broni i amunicji w zw. z art. 2 Konstytucji RP, tj. poprzez przyjęcie, iż kontrola wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych została pozostawiona uznaniu wojewody i skoro Wojewoda L. dwukrotnie odmówił skarżącemu podjęcia czynności kontrolnych, to było to legalne, podczas gdy przepis ten wyraźnie mówi, iż wojewoda "przeprowadza" kontrolę, co oznacza, iż jest on zobligowany do jej przeprowadzenia po zgłoszeniu odpowiedniego wniosku w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy ostateczne orzeczenia lekarskie i psychologiczne wiążą bezwzględnie organy Policji i nie podlegają dalszej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego oraz czy organy Policji są uprawnione do oceny przyczyn, dla których upoważniony lekarz lub psycholog orzekł o braku zdolności do dysponowania przez stronę bronią. Powyższa problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że analiza przepisów ustawy o broni i amunicji wskazuje, że dokonywanie oceny stanu zdrowia fizycznego i psychicznego osób ubiegających się o pozwolenie na broń zostało przekazane upoważnionym do tego lekarzom i psychologom. Zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia został ściśle określony w przepisach tej ustawy. Przewidziany tam został swoistego rodzaju tryb postępowania, który przewiduje możliwość składania przez osobę podlegającą badaniom, a także przez organ Policji odwołań od orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Tego rodzaju regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają więc weryfikacji przez organy Policji w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie pozwolenia na broń. Jeżeli zatem w sprawie o wydanie pozwolenia na broń uprawniony lekarz w ostatecznym orzeczeniu stwierdził brak zdolności skarżącego do dysponowania bronią, to stanowi to okoliczność wystarczającą do odmowy wydania pozwolenia na broń. Brak jest w tej sytuacji podstaw prawnych, aby prowadzić dalsze postępowanie dowodowe (por. wyroki NSA z 4.03.2020 r., II OSK 1082/18, LEX nr 3056770; z 13.08.2014 r., II OSK 1943/13, LEX nr 1675563). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał ponadto, że konstrukcja art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, stanowiąca przykład tzw. związania administracyjnego, nakłada na organ Policji obowiązek cofnięcia pozwolenia na broń w stosunku do osób wymienionych w katalogu art. 15 ust. 1 pkt 2-6 powyższej ustawy (wyrok NSA z 24.06.2010 r., II OSK 945/09, LEX nr 597975). Nawiązując do podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji stwierdzić trzeba, że przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko nie czyni kontroli sądowoadministracyjnej tylko fragmentaryczną. Kontrola ta prowadzona jest w zakresie zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem, jednak nie może wkraczać w zakres wymagający wiadomości specjalnych. Tymczasem merytoryczna ocena orzeczeń lekarskich i psychologicznych wymagałaby posiadania wiadomości specjalnych, dlatego ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie mogą merytorycznie orzeczeń takich oceniać, gdyż nie posiadają wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny i psychologii. Wobec powyższego brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o broni i amunicji (również w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP), art. 15h ust. 7 ustawy o broni i amunicji oraz art. 15i ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.