I OSK 1808/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Jolanta Rajewska(spr.) Małgorzata Borowiec Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 281/05 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 281/05, oddalił skargę E. B.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 ust.3 w zw. z art.70 a ust.2i 3 oraz art.3 ust.13 i art.6 ust.1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 288, poz. 2255, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), odmówił E. B.przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] nr [...] powyższą decyzję utrzymało w mocy. Stwierdziło przy tym, dodatek, przewidziany w art.70 a ust.2 i 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobie spełniającej warunki określone w ustawie oraz otrzymującej w kwietniu 2004r świadczenia z funduszu alimentacyjnego i która po dniu 1 maja 2004r nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Osobie uczącej się, która nie ukończyła 24 roku życia i kontynuuje naukę w wyższej szkole, dodatek ten może być przyznany pod warunkiem, że nie pozostaje na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów. E. B., urodzona [...], jest panną. Studiuje na V roku studiów dziennych Uniwersytetu [...]. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 1993r sygn.I C 1986/92 Sąd Wojewódzki w Ł. rozwiązał małżeństwo jej rodziców, zobowiązując każdego z nich do ponoszenia kosztów utrzymania córki. Jednocześnie zsądził od Em. B. alimenty na rzecz małoletniej wówczas skarżącej, płatne do rak jej matki - H. B.. W sprawie bezsporne jest ponadto, iż wnioskodawczyni w dniu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych pobierała z funduszu alimentacyjnego na swoją rzecz świadczenie w wysokości 500 zł miesięcznie oraz nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ I instancji prawidłowo uznał, iż nie spełnia ona warunków do otrzymania omawianego dodatku, gdyż ma ona zsądzone alimenty tylko od ojca. Natomiast matka wywiązuje się ze swoich obowiązków związanych z utrzymaniem córki. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi E. B.do WSA w Ł., dołączając do skargi orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Zarzuciła przede wszystkim rozszerzająca i błędną wykładnię art. 70 a ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jej zdaniem omawiany dodatek przysługuje każdej osobie, o której mowa w tym przepisie, jeżeli dochód rodziny nie przekracza 612 zł i rodzina spełnia warunki określone w ustawie. " Ani urząd ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze " nie wykazały, że rodzina skarżącej -w rozumieniu art.3 pkt.16 ustawy- nie spełnia warunków określonych w ustawie. W uzupełniającym piśmie z 12 czerwca 2005r skarżąca dodała, że wniosek złożyła na takim formularzu, który otrzymała w Urzędzie Miejskim w Ł., mimo iż uważa że ten druk dotyczy osób ubiegających się o zasiłki i dodatki na ogólnych zasadach. Natomiast art.70 a ust.2 zawiera jednorazowe, szczególne rozwiązanie stanowiące wyjątek od ogólnych zasad. Organy obu instancji nieprawidłowo zatem badały uprawnienia skarżącej pod katem pojęcia " osoby uczącej się zamiast osoby, o której mowa w art.70a ust.2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 7 lipca 2005 r. skargę E. B.oddalił, podzielając pogląd SKO w Ł., że skarżąca nie spełnia wszystkich ustawowych przesłanek pozwalających na przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, o którym mowa w art.70 a ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ma alimenty zasadzone wyłącznie od ojca.Nie legitymuje się natomiast wyrokiem zasądzającym alimenty od matki. Nie można jej uznać za osobę uczącą się w rozumieniu art.3 pkt.13 ustawy, a tym samym nie spełnia " pozostałych warunków określonych w ustawie", o których mowa w powołanym przepisie. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wniosła E. B., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.70 a ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia wszystkich ustawowych przesłanek do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, w tym art.145 § 1 prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi w okolicznościach, w których Sąd powinien tę skargę uwzględnić i uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości jako naruszająca przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że skoro skarżąca posiadała wyłącznie wyrok zasądzający alimenty od ojca, zaś matka, zobowiązana do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowywania uczącej się córki, dobrowolnie wywiązuje się z obowiązku partycypowania w kosztach, to skarżąca nie spełnia pozostałych warunków przewidzianych w ustawie. Tymczasem zawarte w art. art.70 a ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych sformułowanie " i rodzina spełnia pozostałe warunki, określone w ustawie" odnosi się nie do osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie lecz rodziny, której definicja sprecyzowana została w art.3 pkt.16 tej ustawy. Dlatego należy uznać, że skarżąca spełniała przesłanki konieczne do otrzymania dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (art.173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - D.U. Nr Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.). Musi ona spełniać warunki typowe dla wszystkich pism procesowych oraz wymogi szczególne dla omawianego środka zaskarżenia (art.176). Do tych ostatnich należy między innymi powołanie podstaw kasacyjnych, a zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa, których naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, określenie postaci tych naruszeń (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), a także uzasadnienie stawianych zarzutów, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnienie powyższych wymagań jest istotne także z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Stosownie do art.183§ 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie- NSA nie stwierdza przesłanek przewidzianych w art. 183 § 2 P.p.s.a., to sprawę rozpoznaje wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do jakiegokolwiek korygowania, uzupełniania czy modyfikowania podstaw kasacyjnych. Nie może też oceniać zaskarżonego wyroku pod kątem przepisów, których nie powołał sam autor skargi kasacyjnej. Pełnomocnik E. B.zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie przepisów postępowania, w tym art.145 §1 ustawy P.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie stanowi prawidłowego przytoczenia podstawy kasacyjnej. NSA nie może bowiem domniemywać intencji strony skarżącej i samodzielnie ustalać, naruszenie jakich jeszcze norm - oprócz wskazanego artykułu ustawy - zamierzała ona wytknąć Sądowi I instancji. Ponadto wymóg wskazania konkretnego przepisu oznacza powołanie właściwego artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jeszcze jednostek redakcyjnych). Kwestionowany art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. dzieli się na trzy punkty, zaś punkt pierwszy dodatkowo na 3 podpunkty. W skardze kasacyjnej nie określono prawidłowej jednostki redakcyjnej, a tym samym nie sprecyzowano, jaki dokładnie przepis, zdaniem autora skargi kasacyjnej, miał naruszyć Sąd I instancji. Do tak nieprecyzyjnie określonego zarzutu naruszenia przepisów postępowania NSA nie mógł odnieść się merytorycznie. W związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim przypomnieć, że art.1 pkt.7 ustawy z dnia 30 lipca 2004r (Dz.U. z 2004r, Nr 192, poz.1963) zmieniającą między innymi ustawę z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255) do powyższej ustawy został dodany art.70a. Przepis ten regulował kwestie uprawnień do dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ustęp 1 tego przepisu odnosił się do osób otrzymujących dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, które do dnia 30 kwietnia 2004r pobierały świadczenie z funduszu alimentacyjnego, zaś ustęp 2 - do tych, którzy do dnia wejście w życie ustawy otrzymywały także otrzymywały świadczenie z funduszu alimentacyjnego, ale po dniu 1 maja 2004r nie otrzymywały powyższego dodatku. Art. 70a ust.2 stanowił: "osoba, która do dnia wejście w życie ustawy otrzymywała świadczenie z funduszu alimentacyjnego i po dniu 1 maja 2004r nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nabywa w okresie od dnia 1 maja 2004r do dnia 31 grudnia 2004r, na wniosek, prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 70% świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego w kwietniu 2004r, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 612 zł i rodzina spełnia pozostałe warunki określone w ustawie". Zakresem podmiotowym tej regulacji objęci byli zatem wnioskodawcy, którzy poprzednio otrzymywali świadczenie z funduszu alimentacyjnego, ale po jego likwidacji nie przysługiwał im dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Do takich osób niewątpliwie należała skarżąca, która złożyła stosowny wniosek i której do wskazanej daty wypłacane było świadczenie z funduszu alimentacyjnego, ale potem nie nabyła uprawnień do omawianego dodatku. Do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na podstawie art.70a ust.2 ustawy, niezbędne było jednak spełnienie dodatkowych warunków, a mianowicie dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie mógł przekraczać określonej wysokości, a ponadto " rodzina spełniała pozostałe warunki określone w ustawie". Przesłanki te musiały być spełnione łącznie, a ponadto obie odnosiły się do rodziny wnioskodawcy a nie tylko samego ubiegającego się o przedmiotowe świadczenie. Ma rację skarżąca, że definicję legalną "rodziny" zawiera art.3 pkt.16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o " rodzinie", oznacza to odpowiednio :małżonków, rodziców, opiekuna prawnego lub faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie rodzinne. Skoro zatem w rozumieniu ustawy "rodzina" oznacza miedzy innymi rodzica (opiekuna) i pozostające na ich utrzymaniu dziecko, to nie ma jakichkolwiek podstaw by przy wykładni omawianego przepisu temu samemu pojęciu nadawać inne znaczenie. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że wskazane w tej normie kryterium dochodowe także odnosiło się nie wyłącznie do dochodu wnioskodawcy, lecz dochodu osoby ubiegającej się o przedmiotowy dodatek oraz rodzica lub opiekuna, na utrzymaniu, których pozostawał. Do rozważenia pozostaje jeszcze przesłanka dotycząca spełnienia przez rodzinę pozostałych warunków określonych w ustawie. W związku z tym zauważyć należy, że art.12 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujący w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, stanowił, iż dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Stosownie zaś do art.3 pkt.17 ustawy samotne wychowywanie dziecka oznaczało wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Zatem, aby otrzymać dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka należało być osobą stanu wolnego i nie wychowywać dziecka wspólnie z jego matką lub ojcem, a ponadto spełniać także warunki do otrzymywania zasiłku rodzinnego. Dodatki do zasiłku rodzinnego są bowiem pochodną zasiłku rodzinnego, a uprawnienia do ich przyznania są ściśle uzależnione od posiadania uprawnień do świadczenia głównego, czyli zasiłku rodzinnego. Brak przesłanek do przyznania zasiłku rodzinnego oznacza więc automatycznie brak przesłanek do przyznania dodatków do tego zasiłku, w tym dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka. Zgodnie z art.6 ust.1 w zw. z art.4 ust.2 pkt. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu) dziecka do ukończenia przez dziecko: 1) 18 roku życia, 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 3) 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżąca we wskazanym okresie miała ukończone 21 lat i kontynuowała naukę na V roku studiów dziennych w szkole wyższej. Posiadała orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Nie legitymowała się natomiast orzeczeniem o umiarkowanym ani znacznym stopniu niepełnosprawności. Matce skarżącej, mimo że była osobą rozwiedzioną i samotnie wychowującą dziecko, nie przysługiwał więc zasiłek rodzinny, a w konsekwencji też dodatek z tytułu z tytułu samotnego wychowania dziecka. Rodzina E. B.nie spełniała zatem " pozostałych warunków " określonych w ustawie" o świadczeniach rodzinnych. Odmowa przyznania skarżącej przedmiotowego dodatku w trybie art. 70 a ust.2 ustawy była w istocie zasadna Dlatego skarga wniesiona do WSA w Łodzi podlegała oddaleniu, chociaż z innych przyczyn niż to przyjął Sąd I instancji. Dodatkowo podnieść należy, iż stosownie do art.13 pkt.13 ustawy , ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uczącej się, oznacza to osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd Sądu I instancji oraz organów orzekających, iż okoliczność niepozostawania na utrzymaniu rodziców wymagała potwierdzenia orzeczeniem alimentacyjnym. Skoro skarżąca posiadała alimenty zasądzone tylko od ojca, to nie mogła być uznana za osobę uczącą się w powyższym znaczeniu. Nie spełniając warunków przewidzianych w art.12 ust.2 w zw. z art.3 pkt.13 ustawy nie mogła otrzymać dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka na ogólnych zasadach. Mogła natomiast - co do zasady - ubiegać się o taki dodatek w trybie art.70a ust.2 ustawy. Skuteczność takiego roszczenia uzależniona była jednak od spełnienia wszystkich wymogów przewidzianych w tej normie. Brak uprawnień matki do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, o czym była już mowa, wykluczał jednak możliwość przyznania E. B. omawianego w trybie art. 70a ust.2 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia zakresie wykładni prawa materialnego, odpowiada prawu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)