III SA/Kr 895/20

SENTENCJA |Sygn. akt III SA/Kr 895/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 listopada 2020 r. skargi, Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Muszynie na uchwałę, Nr XXXII.220.2017 Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXII.152.2016 Rady Miejskiej w, Krynicy Zdroju z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych, na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg, wysokości, opłat dodatkowych oraz sposobu pobierania tych opłat, , stwierdza nieważność §4 ust. 1 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały w części zawierającej określenie: "i nie później niż po upływie 5, minut od czasu zajęcia miejsca postojowego" oraz § 4 ust. 6, 7 i 8 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały;, stwierdza nieważność §6 ust. 2 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "widocznego dowodu";, w pozostałej części skargę oddala., UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w Muszynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXII.220.2017 z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXII.152.2016 Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu pobierania tych opłaty - w części dotyczącej § 4, § 6 oraz § 8 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Krynicy Zdroju stanowiącego załącznik nr 2 ww. uchwały oraz § 4 załącznika nr 1 do ww. uchwały. Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, w tym art. 7 Konstytucji RP oraz art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) w związku z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470) poprzez wydanie unormowań prawnych sprzecznych z normą o randze ustawowej oraz bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonych częściach aktów prawa miejscowego. W skargach Prokurator podniósł, że wskazane wyżej unormowania zawarte w Regulaminach Strefy Płatnego Parkowania w Krynicy - Zdroju, stanowiącymi załączniki do zaskarżonych uchwał, należy uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, wskutek przekroczenia przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznanej kompetencji prawotwórczej, co musi skutkować stwierdzeniem zaskarżonych części uchwał za nieważne. Prokurator wywiódł, że redakcja przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych w istocie wytycza jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania, a ustawodawca w art. 13b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady, upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania oraz - w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych - wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój. W ocenie Prokuratura sformułowanie "sposób pobierania opłat" oznaczał określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenia przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie, a więc chodziło tu o uregulowanie takich czynności jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty, czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie, natomiast w odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodziło o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie, czy też właściwy podmiot do jej odbioru. Powołując się na art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Prokurator podkreślił, że w ustawie brak jest upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do pobierania innych - niż opłaty za nieuiszczenie należności parkingowej - opłat dodatkowych, w szczególności za nieumieszczenie widocznego dowodu uiszczenia opłaty w postaci opłaconego biletu parkingowego, czy też za opóźnienia w uregulowaniu opłaty. Prokurator podkreślił przy tym, że dotychczasowe orzecznictwo i praktyka sądowa, opowiedziały się za niedopuszczalnością określenia czasookresu, w jakim parkujący zobowiązany jest do uiszczenia należnej opłaty. Tymczasem w Regulaminie Strefy Płatnego Parkowania wprowadzono opłatę dodatkową również za określone nieumieszczenie dowodu opłaty, a nadto utożsamiono nieopłacenie opłaty z brakiem jej opłacenia w określonym czasookresie, co Prokurator ocenił jako sprzeczne z regulacją ustawową. Za szczególnie naganne Prokurator uznał natomiast wiązanie powyższych konsekwencji w sytuacji niemożności nabycia biletu parkingowego z przyczyn nie leżących po stronie podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia (np. w przypadku awarii parkomatu). Prokurator podkreślił, że ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie, stąd nie ulegało wątpliwości, że zaskarżone postanowienia regulaminu były sprzeczne z regulacją ustawową, wprowadzając realne obciążenia finansowe, które sam uchwałodawca - nie posiadając w tym przedmiocie upoważnienia ustawowego - zakwalifikował jako opłatę dodatkową, taką samą jaką należy uiścić z tytułu nieopłaconego postoju. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstawał z mocy prawa, w ocenie Prokuratora, należało przyjąć, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu. To z kolei oznaczało, że w ramach stanowionego prawa miejscowego nie można było wprowadzać odrębnych, "konkurencyjnych" regulacji wyłączających zastosowanie obowiązujących powszechnie aktów ustawowych, w tym różnicowania wysokości jej poboru od czasu jej uiszczenia, ale także w ramach zaoferowanego przez Radę Miasta w załącznikach do uchwał - postępowania reklamacyjnego. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, stojąc na stanowisku, że przy uchwalaniu aktów nie doszło do naruszenia prawa w sposób w jaki to zarzucono w skargach, a na pewno nie doszło do naruszenia istotnego, uzasadniający sankcje nieważności, która w niniejszej sprawie byłaby co najmniej nieproporcjonalna. Organ podniósł przy tym, że właściwa wykładnia przepisów na podstawie których wydano zaskarżone uchwały może budzić wątpliwości i trudnym jest ustanowienie przepisów, które pozwolą skutecznie realizować obowiązek poboru opłat w strefie płatnego parkowania, a przyjęte w uchwałach rozwiązania mogą budzić wątpliwości co do ich charakteru. Organ stwierdził, że postanowienia Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania opisują w jaki sposób kierowca powinien wykazać, że wypełnił swój obowiązek uiszczenia opłaty oraz w jaki sposób kontrolerzy będą ustalać, czy opłata została czy też nie została uiszczona. W istocie kwestionowane postanowienia sprowadzają się do zastosowania w praktyce zasady, że brak wykazania we wskazany w uchwałach sposobu posiadania ważnego biletu, abonamentu lub dokumentu uprawniającego, spowoduje zidentyfikowanie postoju pojazdu samochodowego w Strefie płatnego parkowania jako postoju bez uiszczenia opłaty za ten postój. Zdaniem organu skoro został ustalony obowiązek uiszczenia opłaty w Strefie, formy opłaty, oraz jej wysokość za poszczególne formy, to naturalnym jest wymóg wykazania faktu spełnienia tego obowiązku przez kierowcę. Organ nie zgodził się z zarzutem, że Rada ustanowiła opłatę dodatkową również za nieumieszczenie dowodu opłaty w określony Regulaminem sposób, bowiem w jego ocenie nawet wykładnia językowa kwestionowanych postanowień wskazywała, że opisuje ono sposób działania kontrolera, który po stwierdzeniu braku dowodu uiszczenia opłaty wystawi wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej, ale będzie to opłata w rozumieniu tak ustawy jak i w rozumieniu samej uchwały, czyli za nieuiszczenie opłat za postój. Organ nie zgodził się również z zarzutem nieuprawnionego ustanowienia postępowania reklamacyjnego, gdyż w jego ocenie właściwym wydaje - w sytuacji w której kontroler błędnie ustala brak uiszczenia opłaty za postój - aby w konsekwencji wykazania przez zobowiązanego faktu uiszczenia opłaty za postój, że możliwe jest sanowanie skutków nieopłacenia postoju w Strefie płatnego parkowania, a w konsekwencji anulowania opłaty dodatkowej, co uznać należy za sytuację wydania spornego przepisu w granicach upoważnienia ustawowego i zgodnego z poczuciem sprawiedliwości. Ponadto, w ocenie organu również zróżnicowanie wysokości opłaty dodatkowej w zależności od terminu jej uiszczenia mieści się w granicach upoważnienia Rady do stanowienia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga tylko w części była zasadna. Sąd doszedł do wniosku analizując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, że Rada Miejska nie miała uprawnień do ograniczenia w drodze uchwały czasu, w jakim kierowca pojazdu ma obowiązek wnieść opłatę za postój. Zgodnie z art. 13 f ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, należało pobrać opłatę dodatkową, przy czym Rada gminy (rada miasta) powinna była określić wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie mogła przekroczyć 50 zł. Brak więc było upoważnienia do określania maksymalnego czasu, w jakim zobowiązany kierowca pojazdu powinien wnieść opłatę za postój. Podobnie Sąd doszedł do wniosku, że rację miał skarżący Prokurator zarzucając, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony utożsamiła nieumieszczenie w określony sposób ważnego dowodu uiszczenia opłaty (awersem w widocznym miejscu) z brakiem opłaty. Sąd zdaje sobie sprawę, że w praktyce mogłyby powstać spory, czy opłata została czy też nie została uiszczona – tym bardziej, że ustawodawca w ogóle nie przewidział ani procedury reklamacji, ani też nie przewidział trybu administracyjnego (np. decyzja lub postanowienie) w przedmiocie wymierzenia opłaty. Zgodnie bowiem z art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych opłaty, o których mowa w art. 13 f podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Taki typ regulacji, w praktyce może "zaskakiwać" obywateli, którzy nie uiścili opłaty za postój i nie otrzymali wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej. Niemniej jednak luka ustawodawcy we właściwej legislacji nie może stanowić podstawy do podejmowania przez samorząd uchwał, jeżeli nie posiada on do tego wyraźnej podstawy prawnej. W konsekwencji Sąd uznał, że zasadne były zarzuty istotnego naruszenia prawa w §4 ust. 1 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały Nr XXXII.220.2017 w części rozpoczynającej się od słów "i nie później niż po upływie 5 minut od czasu zajęcia miejsca postojowego" oaz § 4 ust. 6, 7 i 8 i §6 ust. 2 w części obejmującej słowa "widocznego dowodu" zawartych w załączniku nr 2 do powyższej uchwały i stwierdził nieważność w tej części zapisów uchwały na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Natomiast, wbrew twierdzeniem skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała nie wprowadziła w §8 regulaminu strefy płatnego parkowania "procedury" reklamacji, a jedynie wskazywała, że tego typu postępowanie jest prowadzone przez Biuro Strefy Płatnego Parkowania (BSPP), co zdaniem Sądu było dopuszczalne bo stanowiło informację dla kierowców samochodów, gdzie należy wyjaśniać sporne sprawy. Z tych to powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.