I OSK 1996/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 355/22 w sprawie ze sprzeciwu [...] od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 grudnia 2021 r. nr KKU-28/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 355/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 grudnia 2021 r. nr KKU-28/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną sprzeciwem do Sądu I instancji decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliła w całości decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 stycznia 2021 r., którą organ ten odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Kędzierzyn-Koźle, nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie Blachownia, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 23,9604 ha, AR_5, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Komisja wskazała, że kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego konieczne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", stwierdzając rzecz oczywistą, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wywiodła spółka [...] S.A. w [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Z trafnie poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że braki, jakimi obarczona była decyzja organu I instancji dotyczą zaniechania przez ten organ ustalenia, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a jest to podstawowa i niezbędna kwestia do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła spółka [...] S.A. w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że uzasadnionym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone dalej idące postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ II instancji władny był na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzję merytoryczną. Wniesiono o zmianę wyroku Sądu I instancji i uwzględnienie sprzeciwu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia na wstępie wymaga, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Dlatego zamierzonego skutku nie mógł odnieść błędnie skonstruowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. (paragraf 1 posiada jeszcze nie wskazane w zarzucie punkty) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzasadnionym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Jest to de facto zarzut niezastosowania przepisu – i jako taki uznać należy za nieprawidłowo sformułowany, co wielokrotnie już w orzecznictwie podkreślano, zarzut winien być bowiem skonstruowany w oparciu o przepisy, które zostały naruszone – tymczasem sąd I instancji art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. nie stosował. Jeżeli Sąd Wojewódzki stwierdzi brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych to również musi stwierdzić, że w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie zostało wadliwie przeprowadzone przez organ I instancji i musi zostać przeprowadzone ponownie. Czyli jak w niniejszej sprawie. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) wskazujący, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej u.g.n.) było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała zatem o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy oraz Sąd I instancji rozpatrzenie sprawy przez KKU było niemożliwe z uwagi na nierozpatrzenie przez organ I instancji w praktyce istoty sprawy na dzień 27 maja 1990 r. Z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w stopniu umożliwiającym wydanie orzeczenia przez organ I instancji w kwestii rozpatrzenia sprawy na dzień 27 maja 1990 r. przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego na tą datę w całości, w sytuacji gdy nie zrobił tego organ I instancji, naruszałoby zarówno przepisy art. 136, jak i art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji - w odwoławczej - a nie w dwóch. Przeprowadzenia takiego postępowania na etapie wydawania decyzji I instancji zabrakło, a jego zakres nie mieści się jednocześnie, co słusznie zauważyła Komisja oraz Sąd Wojewódzki, w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Komisji, że organ I instancji błędnie, a więc i przedwcześnie uznał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki stwierdzenia nabycia przez Gminę Kędzierzyn-Koźle z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie Blachownia, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 601/1 o powierzchni 23,9604 ha, AR_5, zapisaną w księdze wieczystej KW nr OP1K/00043067/1. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie Sąd Wojewódzki wskazał, iż zastosowanie przez Komisję art. 138 § 2 k.p.a. było wynikiem prawidłowego przyjęcia, że organ I instancji nie wykonał należycie swoich obowiązków w kwestii ustalenia prawidłowo podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, którą jest stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że brak było podstaw do podważenia prawidłowości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a orzekł jak w sentencji.