I SA/Ke 241/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 10 grudnia 2019 r. Nr XV/79/2019 w sprawie określenia metody ustalenia stawki opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Słupia z dnia 10 grudnia 2019 r. Nr XV/79/2019 UZASADNIENIE Rada Gminy Słupia w uchwale z 10 grudnia 2019 r. NR XV/79/2019 w sprawie określenia metody ustalenia stawki opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2, oraz art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej: "u.c.p.g.") uchwaliła w § 1, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stanowi iloczyn liczby pojemników o pojemności 120 l z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty, o której mowa w § 2. W § 2 ustaliła, że stawka opłaty za jeden pojemnik z odpadami komunalnymi o pojemności 120 l wynosi 36,00 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie. Wnosząc o stwierdzenie uchwały w całości, zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego zawartego w art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2a pkt 5 i ust. 3 u.c.p.g. poprzez to, że przyjęte w niej stawki opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi powstałymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy przekraczają stawki maksymalne określone w ww. ustawie oraz poprzez określenie przedmiotowych stawek w taki sposób, że nie można ustalić jednoznacznie wysokości tych stawek w stosunku do poszczególnych pojemników lub worków o określonej pojemności wyrażonej w litrach. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z regulacji zawartej w u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 2 ww. ustawy rada gminy, w drodze uchwały, ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc - w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 ww. ustawy - 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1.100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. W konsekwencji powyższego stawka opłaty za pojemnik o pojemności 1.100 litrów wynosić może maksymalnie 54,18 zł, natomiast stawka opłaty za worek o pojemności 120 litrów może wynosić maksymalnie 16,93 zł, przy uwzględnieniu, że przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2018 r. wyniósł 1693 zł. Jak wynika z ww. regulacji, stawki opłat za pojemniki i worki o mniejszej lub większej pojemności ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. Zatem stawki od pojemników o innej pojemności wynikające z proporcjonalnego przeliczenia stawki 54,18 zł za 1.100 litrów wyniosą maksymalnie 0,04925 zł za jeden litr pojemności pojemnika. W przypadku stawki za worek o innej pojemności, stawka za jeden litr pojemności worka wyniesie maksymalnie 0,14108 zł. Tymczasem w § 2 badanej uchwały Rada Gminy w Słupi ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez uwzględnienia wymogu proporcjonalności stawek do pojemności pojemników i worków. Kwotowe stawki opłat określone w § 2 badanej uchwały zostały więc ustalone w wysokościach wyższych, niż maksymalne. Ponadto, zapisy uchwały dotyczące ustalenia stawki za odbieranie pojemnika z odpadami komunalnymi są niezgodne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 6j ust. 3 i art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że Rada Gminy w Słupi winna obligatoryjnie w uchwale ustalić zarówno stawkę opłaty za pojemnik, jak i za worek - o określonej pojemności lub łącznie dla opłaty za worek i pojemnik - w wysokości mieszczącej się w granicach stawek ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w art. 91 u.s.g. mowa jest o dwóch rodzajach naruszenia prawa: istotnym i nieistotnym. Zaskarżona uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym, została podjęta pół roku temu, a właściwy organ nadzoru, tj. RIO, nie dopatrzył się zapisów powodujących jej uchylenie. Nadto, żaden z mieszkańców Gminy Słupia (Jędrzejowska) nigdy nie kwestionował treści uchwały. Prawodawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązujące przepisy ustawy nie pozwalają na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty przez rady gminy w momencie podejmowania uchwały. Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne, co w rzeczonym stanie miało miejsce. Aby adresaci uchwały, tj. mieszkańcy Gminy Słupia byli w stanie wykonywać konkretne postanowienia uchwały, kwota, którą mogła określić Rada Gminy na podstawie ustalonego przez siebie algorytmu, winna być konkretna i możliwa do wykonania, co w rzeczonym przypadku zostało zrealizowane. Określenie opłaty w zaskarżonej uchwale w sposób dokonany przez Radę Gminy Słupia było możliwe do wykonania (na podstawie uwzględniającej czynniki wpływające na wysokość opłaty) oraz miało swoja podstawę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy Słupia - powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz art. 6j ust. 3 u.c.p.g. – uchwaliła w § 1, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stanowi iloczyn liczby pojemników o pojemności 120 l z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty, o której mowa w § 2; w § 2 ustaliła, że stawka opłaty za jeden pojemnik z odpadami komunalnymi o pojemności 120 l wynosi 36 zł. Rada Gminy Słupia podjęła badaną uchwałę w dniu 10 grudnia 2019 r., czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) co oznacza, że ustalając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi prawidłowo stosowała przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. W ocenie Sądu - poprzez zapis zawarty w § 1 oraz że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stanowi iloczyn liczby pojemników o pojemności 120 l oraz stawki opłaty, o której mowa w § 2, a także zapis w § 2, że stawka opłaty za jeden pojemnik z odpadami komunalnymi o pojemności 120 l wynosi 36 zł - badana uchwała jest niezgodna z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. Z pierwszej regulacji wynika, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Z kolei, zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 5 tej ustawy, rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc - w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. Stosownie do art. 6k ust. 3 u.c.p.g., rada gminy określa stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej na podstawie u.c.p.g. Zważywszy na wyżej wskazane przepisy u.c.p.g. stawki opłat za odpady mogą być ustalane tylko za pojemniki, jednakże w wysokościach nie przekraczających stawki maksymalnej przy uwzględnieniu, że stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności oraz do odpowiedniego procentu przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. W przepisie art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. wskazano bowiem, że stawka opłat wynosi ona 3,2 % dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemnik 1100 litrów lub 1 % za worek o pojemności 120 litrów. W ocenie Sądu, Rada Gminy Słupia nie miała upoważnienia ustawowego do określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik o określonej pojemności, z pominięciem wyżej wymienionych, a nie powołanych w treści uchwały i jej uzasadnieniu przepisów u.c.p.g. W związku z tym, stawka opłaty ustalona w § 2 uchwały dla wskazanej tam pojemności za jeden pojemnik została ustalona z istotnym naruszeniem art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. Jednocześnie Rada Gminy była zobligowana do przedstawienia w treści uchwały bądź w jej uzasadnieniu matematycznego wyliczenia ustalonej stawki opłaty za odpady komunalne z podaniem obowiązującego w 2019 r. wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego, powołując przy tym właściwe obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Powyższych elementów zabrakło w treści i w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodać bowiem należy, że badana uchwała w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowanym do ogółu podmiotów. Takie przepisy wymagają wyższych standardów jednoznaczności i określoności. W związku z tym postanowienia uchwały powinny być spójne, precyzyjne i czytelne, aby nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, a regulacje w niej zawarte powinny w sposób pełny i kompleksowy wyczerpywać delegacje nałożone przez ustawodawcę przy ustalaniu stawek opłat za odpady komunalne. Skarga zawiera samodzielne wyliczenie stawki opłaty za pojemnik o pojemności 1100 litrów, która może wynosić maksymalnie 54,18 zł oraz stawkę opłaty za worek o pojemności 120 litrów, która może wynosić maksymalnie 16,93 zł, przy uwzględnieniu, że przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2018 r. wyniósł 1693 zł. Przedstawia także wyliczenie stawki od pojemników o innej pojemności wynikające z proporcjonalnego przeliczenia stawki 54,18 zł za 1100 litrów, które wyniosą maksymalnie 0,04925 zł za jeden litr pojemności pojemnika oraz stawki za worek o innej pojemności, stawka za jeden litr pojemności worka wyniesie maksymalnie 0,14108 zł. Poprzez zaprezentowane w skardze wyliczenie, Prokurator zarzuca, że kwotowa stawka opłaty określona w § 2 badanej uchwały została ustalona w wysokościach wyższych, niż maksymalne. Zaprezentowany w skardze sposób wyliczenia poszczególnej stawki opłaty dodatkowo potwierdza zasadność postawionego w skardze Radzie Gminy Słupia zarzutu istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego zawartego w art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2a pkt 5 i ust. 3 u.c.p.g. – ponieważ przyjęta w niej stawka opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi powstałymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, została ustalona niezgodnie z treścią ww przepisów. Skoro w § 2 badanej uchwały Rada Gminy Słupia ustaliła stawkę opłaty za jeden pojemnik o pojemności 120 l w wysokości 36 zł bez uwzględnienia wymogu proporcjonalności, a także bez podania przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, to kwotowa stawka tej opłaty określona w ten sposób została więc ustalona w sposób budzący poważne wątpliwości czy w wysokościach nie wyższych, niż maksymalne. Stąd też zasadny jest zarzut skargi, że poprzez określenie przedmiotowej stawki w taki sposób, jak to uczyniła Rada Gminy Słupia, nie można ustalić jednoznacznie wysokości tej stawki w stosunku do pojemnika o określonej pojemności wyrażonej w litrach. Nie można również ocenić czy ustalona stawka w kwocie 36 zł nie przekracza stawek maksymalnych, a to wobec braku jej matematycznego wyliczenia z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów u.c.p.g. Mając na uwadze dotychczasowe zważania Sąd stwierdza, że badana uchwała poprzez zapis § 1 i 2 w sposób istotny narusza art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2a pkt 5 i ust. 3 u.c.p.g., ponieważ Rada Gminy Słupia nie mogła uregulować sposobu ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odmiennie, niż to wynika z tej ustawy. Realizując kompetencję prawodawczą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Bez wpływu na wynik sprawy jest błędne stanowisko Prokuratora co do tego, że Rada Gminy Słupia winna obligatoryjnie w uchwale ustalić zarówno stawkę opłaty za pojemnik, jak i za worek - o określonej pojemności lub łącznie dla opłaty za worek i pojemnik - w wysokości mieszczącej się w granicach stawek ustawowych. Wbrew temu co twierdzi Prokurator przepisy art. 6j ust. 3 i art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., upoważniają radę gminy do uchwalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek, czyli alternatywnie, a nie łącznie za pojemnik i za worek. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w całości, bo regulującej kompleksowo kwestię określenia metody ustalenia stawki opłaty za pojemnik z odpadami komunalnymi, w istotny sposób narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.