II SA/Ol 849/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia " [...] " nr " [...] " w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (spółka), reprezentowanej przez radcę prawnego, od decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla J. K. obejmującego budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejącego budynku na działce nr [...] obręb [...] m. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 26 lutego 2021 r. A. M. w imieniu inwestora – J. K. wystąpiła do Starosty [...], z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego (uzupełnionego o rozbiórkę istniejącego budynku w dniu 22 kwietnia 2021 r.) na dz. nr [...] obręb [...] m. [...]. Organ I instancji pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. zawiadomił pozostałe strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o możliwości zgłaszania swoich wniosków i zastrzeżeń dotyczących przedmiotowej sprawy. Następnie, Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejącego budynku na działce nr [...] obręb [...] m. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentowana przez pełnomocnika spółka zarzuciła jej naruszenie art. 107 § 1 pkt 6, § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7-10 k.p.a. i art.15 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygała ona sporne interesy stron, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Pełnomocnik odwołującej zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 pkt 9 oraz 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez brak wyjaśnienia kwestii spełnienia przez przewidziane rozwiązanie projektowe wymogów ww. rozporządzenia dla drogi pożarowej przewidującej jedynie cofanie samochodów gaśniczych. Ponadto, zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku kompletności projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie geotechnicznych badań podłoża i stosownej dokumentacji oraz naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez brak wyjaśnienia kwestii rodzaju podłoża i związanych z tym niebezpieczeństw dla nieruchomości sąsiednich oraz szczególnych wymogów realizacji inwestycji. Zarzucił również naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez brak wyjaśnienia kwestii zmiany, w wyniku realizacji inwestycji, stosunków wodnych i związanych z tym niebezpieczeństw dla nieruchomości sąsiednich oraz szczególnych wymogów realizacji inwestycji oraz naruszenie przedmiotową decyzją art. 36 ust. 1 pkt 3 ppkt a Prawa budowlanego poprzez brak określenia terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Wojewoda wskazał, że po dokonaniu analizy akt sprawy należy stwierdzić, że załączony przez inwestora do wniosku projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja zgodnie z ustaleniami obowiązującej Uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (zwanej dalej m.p.z.p.), została zaplanowana na terenie (dz. nr [...] obr. [...] m. [...]) oznaczonym symbolem UH - miejsca koncentracji usług i handlu, na terenach oznaczonych symbolem MU o funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowo-usługowa (zgodnie z legendą części graficznej i § 56 ust. 6 m.p.z.p.). Natomiast, zgodnie z § 10 ust. 3 inne funkcje, poza podstawowymi, mogą być lokalizowane uzupełniająco, jeżeli są spełnione warunki określona w § 10 ust. 3 m.p.z.p. Organ odwoławczy na podstawie analizy zapisów m.p.z.p. stwierdził, że zaplanowana budowa budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejącego budynku na działce nr [...] obręb [...] m. [...] jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., gdyż dopuszcza koncentrację usług i handlu na przedmiotowym terenie, została zaplanowana w granicach wyznaczonych nieprzekraczalną linia zabudowy wyznaczoną na podstawie istniejącej linii zabudowy zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. i § 12 m.p.z.p. ustalającym, że na terenach istniejącego zainwestowania zabudowa może podlegać wymianie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania, łącznie ze zmianami rozgraniczenia działek - pod warunkiem, że działania te będą zgodne z ustaleniami niniejszej uchwały i nie dotyczą funkcji określonych w §10 ust. 5. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania podniósł, że w aktach sprawy prowadzonej przez organ I instancji nie ma żadnych pism skarżącej (pomimo dwukrotnego zapoznawania się z aktami) odnoszących się do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie, brak zgłoszonych żądań, czy wniosków, które wskazywałyby na sporne interesy stron. Swoje niezadowolenie z wydanej decyzji w sprawie odwołująca przedstawiła dopiero w odwołaniu od przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym organ I instancji zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględniała ona w całości żądanie strony, a nie było uzasadnionych podstaw, aby sądzić, że decyzja rozstrzyga sporne interesy stron i nie została wydana na skutek odwołania. Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji w skarżonej decyzji nie wyjaśnił kwestii spełnienia przez przewidziane rozwiązanie projektowe wymogów dla drogi pożarowej przewidującej jedynie cofanie samochodów gaśniczych stwierdził, że w projekcie zagospodarowania terenu w pkt 7 na str. 13 oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym w pkt 2.3.3 na str. 7 i w pkt 13.17 na str. 36 opisane zostały drogi pożarowe i dojścia do dróg. Z powyższych zapisów oraz z rysunku planu zagospodarowania terenu PZT-01 uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że drogę pożarową od strony frontowej budynku, stanowi istniejąca droga - ul. [...]. Natomiast, od strony bocznej drogę pożarową stanowi droga wewnętrzna zakończona drogą zapewniającą cofanie pojazdu. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut, że decyzji narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku kompletności projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie geotechnicznych badań podłoża i stosownej dokumentacji. W projekcie architektoniczno-budowlanym w pkt 6 na str. 16 została zawarta opinia geotechniczna zawierająca m.in. informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 ppkt d) Prawa budowlanego projekt architektoniczno- budowlany powinien obejmować opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez brak wyjaśnienia kwestii zmiany, w wyniku realizacji inwestycji, stosunków wodnych i związanych z tym niebezpieczeństw dla nieruchomości sąsiednich, bowiem przedstawiony projekt zagospodarowania terenu przewiduje w pkt 1.5 - str. 19-20, że wody deszczowe z projektowanego budynku handlowo-usługowego oraz projektowanych placów i dróg będą odprowadzane poprzez separatory substancji ropopochodnych ze zintegrowanym osadnikiem, do projektowanego zbiornika retencyjnego otwartego o pojemności około 200 m3. Dodał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 ppkt a) Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zakładają lokalizację projektowanego budynku usługowo-handlowego i pozostałej infrastruktury w miejscu istniejącego budynku na działce nr [...] obręb [...] m. [...]. W związku z powyższym warunkiem wybudowania projektowanego budynku usługowo-handlowego i pozostałej infrastruktury jest w pierwszej kolejności rozbiórka istniejącego budynku. Z tych powodów organ I instancji nie określił terminu rozbiórki istniejącego budynku, gdyż nie było takiej potrzeby, która jest warunkiem zastosowania ww. przepisu. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody pełnomocnik spółki zarzucił jej naruszenie: przepisu art. 107 § 1 pkt 6, § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7-10 k.p.a i 15 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzania uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygała ona sporne interesy stron co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nieuzasadnione odstąpienie od uzasadnienia decyzji w sprawie, w której występowały strony o spornych interesach przez co pozbawiono stronę możliwości zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji organu I Instancji. Podniósł, że organ I instancji udzielając pozwolenia na budowę całkowicie odstąpił od uzasadnienia. Stronie trudno jest zatem ocenić motywy wydania decyzji, w szczególności zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącej stanowi to także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak uzasadnia powoduje, że nie można ocenić merytorycznych podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Co istotne w przedmiotowej sprawie pozwolenie dotyczy inwestycji w postaci budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną. Inwestycja ta będzie miała więc znaczący wpływ na działki sąsiednie. Jej działanie nie zamyka się za granicą działki, a poza inwestorem występują strony postępowania o sprzecznych interesach. W przedmiotowej sytuacji organ nie powinien więc odstępować od uzasadnienia, a wręcz przeciwnie należycie uzasadnić decyzję, w szczególności z zakresie ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z przepisem art. 107 § 4 k.p.a. istnieje możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, która uwzględnia wniosek inwestora w całości. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron i decyzji wydanych na skutek odwołania. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Spółka złożoną skargą objęła decyzję Wojewody, która utrzymywała w mocy decyzję Starosty zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że odstępuje od uzasadnienia, ponieważ decyzja w całości uwzględnia żądanie strony. Powyższe stanowisko organu stanowiło zarzut złożonego przez spółkę odwołania, jak też zostało zakwestionowane, jako jedyny zarzut, we wniesionej skardze. Pełnomocnik spółki w wymienionych środkach zaskarżenia, a w szczególności w skardze przedstawił obszerne wywody w zakresie uzasadnienia decyzji administracyjnej i jego wagi dla stron postępowania oraz w procesie ewentualnej kontroli administracyjnej i sądowej. Podkreślił, że brak uzasadnienia decyzji administracyjnej w sytuacji, w której w postępowaniu występują strony o spornych interesach uznać trzeba, za naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz § 4 kpa - a więc przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, brak należytego uzasadnienia decyzji w orzecznictwie rozpatrywany jest również w kategorii naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Z ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika nie tylko prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji ale także prawo do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji. Z zaprezentowanymi poglądami w tym zakresie Sąd oczywiście się zgadza, jednak podkreśla – o czym skarżący również wspomniał – że ustawodawca dopuścił jako wyjątek od powyższego możliwość odstąpienia w pewnych wypadkach od sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji. W myśl art. 107 § 4 k.p.a. możliwe jest to tylko w razie, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Prawodawca zastrzegł w tym przepisie jednocześnie, że ustanowione odstępstwo nie dotyczy decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz tych wydanych na skutek odwołania. Zdaniem pełnomocnika organ I instancji nie był uprawniony do skorzystania z możliwości przewidzianej wskazanym art. 107 § 4 k.p.a. Jego zdaniem, przesądza o tym wielość stron niniejszego postępowania, które dodatkowo nie miały możliwości zgłoszenia w tym postępowaniu uwag, bowiem nie zostały zawiadomione o jego wszczęciu i zakończeniu. Według skarżącego, w przedmiotowym postępowaniu występowało wiele osób o spornych interesach, dla których istotne znaczenie mają warunki realizacji tak dużej inwestycji w pobliżu ich nieruchomości. Sąd nie zgadza się z poglądem strony skarżącej, że brak było podstaw do skorzystania przez organ I instancji z możliwości przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. Przede wszystkim, nie może o tym decydować już sama ilość stron danego postępowania, bowiem warunku takiego nie przewiduje przedmiotowa regulacja. Sam więc fakt, iż w konkretnym postępowaniu występuje duża liczba stron nie może przekreślać możliwości odstąpienia przez organ od uzasadnienia jego decyzji, a konieczne jest uwzględnienie jeszcze innych okoliczności sprawy. I tak, na gruncie sprawy rozpatrywanej podkreślenia wymaga, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie wpłynęły jakiekolwiek pisma zawierające wnioski czy uwagi. Skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji nie była aktywna, nie podejmowała żadnych działań zmierzających do zakwestionowania planowanej inwestycji. Skoro zaś nie stwierdzono spornych interesów stron, to nie zachodziła potrzeba ich uzgodnienia w trakcie rozprawy administracyjnej, Tym samym, organ miał prawo wysnuć twierdzenie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie budzi wątpliwości u podmiotów, których interesów mogłaby dotyczyć, a w konsekwencji, że ich interesy nie są de facto sporne. Sąd nie zgadza się również z zaprezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że o spornych interesach stron świadczy choćby złożone przez nią odwołanie, bowiem zostało ono przecież skierowane przeciwko wydanej w sprawie decyzji, a zatem organ I instancji nie mógł przypuszczać, że zostanie ono wniesione, skoro strona nie przejawiła żadnej aktywności w toku postępowania. Zauważyć przyjdzie, że wbrew twierdzeniu skargi w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a., strony niniejszego postępowania mogły się zapoznać z informacją o jego wszczęciu, czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 1 kwietnia 2021 r. (skierowane również imiennie do skarżącej) wskazujące na możliwość składania swoich wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni. Oznacza to, że stronom zapewniono możliwość aktywnego udziału w postępowaniu, jednak nie wykorzystały jej, co dało jednocześnie organowi I instancji podstawy do stwierdzenia, że podmioty mające interes prawny w postępowaniu nie kwestionują w istocie planowanej inwestycji, a w konsekwencji prawo do odstąpienia od uzasadnienia wydanej decyzji. Nie doszło więc, wbrew zarzutowi skargi, do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) poprzez zastąpienie organu I instancji w wyjaśnianiu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, a zatem w związku z brakiem jakichkolwiek zastrzeżeń co do prowadzonego postępowania, jak też uznając – po dokonaniu stosownej analizy – że spełnione zostały prawne przesłanki uwzględnienia złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego (uzupełnionego o rozbiórkę istniejącego budynku) organ I instancji uprawniony był do jego uwzględnienia bez konieczności prowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Skoro więc Starosta nie miał wątpliwości co do tego, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem, że nadaje się do rozstrzygania, a żadne wnioski dowodowe czy uwagi nie wpłynęły do niego, zasadnie udzielił wnioskowanej zgody. Stwierdzić również należy, że wobec uprawnionego odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji, organ II instancji – w związku z wniesionym od tego aktu odwołaniem – odniósł się do wszystkich podniesionych w nim zarzutów. Odniósł się więc do kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia wymaga, że skoro spółka złożyła odwołanie, które zostało merytorycznie rozpoznane, a sprawa zakończona ostateczną decyzją Wojewody objęta została następnie skargą do tut. Sądu, tym samym, prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a następnie jej kontroli sądowej zostało zachowane, a zatem brak podstaw do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z powyższego powodu. Mając na uwadze wszystkie powyżej określone okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.