II OSK 1573/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 481/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 481/06, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent [...] W., po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] S.A., decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 36a, 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zmienił decyzję własną z dnia [...] Nr [...] – dotyczącą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie działki Nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w rejonie ulic [...] i [...] w W. oraz zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i pozwolenia na budowę dla etapu D4 realizacji osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, na terenie ww. działki. Zmiana decyzji nastąpiła w ten sposób, że organ zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania terenu osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, położonej w rejonie ulic [...] i [...] w W., w części dotyczącej etapu A1, A2, A3. Zakres zmian dotyczył korekty obrysu części naziemnej i podziemnej budynków etapu A1, A2, A3; korekty lokalizacji zjazdów do garaży podziemnych i wejść do budynków; zmiany liczby kondygnacji naziemnych; aktualizacji powierzchni całkowitej i powierzchni zabudowy części naziemnej budynków; zmiany ilości mieszkań; realizacji przyłączy infrastruktury głównej. Pozostałe warunki decyzji z dnia [...] pozostały bez zmian. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji Stowarzyszenia "[...]", Stowarzyszenia [...] "[...]", Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] oraz Ligi Ochrony Przyrody, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż zmiana projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, projekt zamienny zagospodarowania terenu dla etapów A1, A2, A3 zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...]. Zmiana projektu nie odstępuje od pierwotnego projektu zagospodarowania całego terenu osiedla, dla którego wcześniejsze decyzje o pozwoleniu na budowę dla poszczególnych etapów zostały poddane sądowo-administracyjnej kontroli. Sąd administracyjny uznał te decyzje za zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując zarzuty skargi na powyższą decyzję Stowarzyszenia "[...]", wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonych decyzji organizacje społeczne mogły brać udział w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę w charakterze uczestnika postępowania w trybie art. 31 k.p.a., a więc wówczas, gdy przemawiał za tym interes społeczny i było to uzasadnione ich celami statutowymi. Sąd pierwszej instancji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. wskazując, że zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten jest przepisem szczególnym (w rozumieniu art. 163 k.p.a.) w stosunku do art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie miał więc zastosowania art. 155 k.p.a., wymagający zgody stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji, gdy jego zastosowanie wyłączył przepis szczególny. Sąd podał, że zmieniona obecnie decyzja z [...]r., dotycząca zagospodarowania obszaru objętego zadaniem A1-A3, była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1628/00 skarga na decyzję pierwotną została oddalona, a tym samym w stosunku do pierwotnego projektu zagospodarowania działki Sąd przesądził o zgodności obecnie zmienianej decyzji z prawem. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podejmując tamto rozstrzygnięcie Sąd uznał, iż pierwotny projekt zagospodarowania działki jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (z [...] r.), a także z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponowione zarzuty skarżącej organizacji wytaczane wobec decyzji zmieniającej, w ocenie Sądu pierwszej instancji, mogą być zatem brane pod uwagę o tyle, o ile dokonane w projekcie faktyczne zmiany mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę prawną tych okoliczności, a zatem Sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie uznał, że był związany oceną okoliczności, które zmianom nie podlegały. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zawarty w omawianym wyroku, sygn. akt IV SA 1628/00, przesądzający o tym, że granice zadania A1-A3 zlokalizowane zostały poza obszarem zieleni miejskiej, a zatem decyzja pierwotna nie naruszała ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podobny tok rozumowania Sąd przyjął co do zarzutów naruszenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd badający wówczas sprawę przesądził o zgodności zamierzenia budowlanego z warunkami ustalonymi w pierwszej instancyjnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny, już po wyroku z dnia 4 kwietnia 2001 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymującą w mocy wspomnianą decyzję z [...] r., nie może zmienić oceny Sądu zawartego w wyroku z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt IV SA 651/99. Następnie bowiem, przed wydaniem pozwolenia na budowę – została wydana ponownie druga instancyjna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która utrzymała w mocy decyzję z [...] r. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że w obiegu prawnym ponownie znalazła się ta sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pierwszej instancji (z [...] r.), co do której Sąd w wyroku z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt IV SA 651/99 oceniał zgodność inwestycji z warunkami zabudowy i z planem. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że jest również związany ówczesnym wyrokiem. Sąd wskazał, że w raporcie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wskazano, iż projektowane osiedle "nie będzie stanowiło zagrożenia dla środowiska w zakresie emisji substancji do powietrza atmosferycznego z uwagi na ochronę zdrowia ludzi i ochronę roślin, nie wpłynie niekorzystnie na zmianę warunków napływu wiatru w centralne rejony W., projektowana zabudowa nie wywoła negatywnych skutków na przewietrzanie obszarów przyległych, a także, że nie będą przekroczone dopuszczalne parametry charakteryzujące stan środowiska". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uwzględnienie postulatów organizacji ekologicznych uczestniczących w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę może wchodzić w grę jedynie wówczas, gdy zostanie przez nie udowodnione, że realizacja inwestycji może spowodować pogorszenie stanu środowiska. Tymczasem w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty podnoszone przez skarżących w przedmiotowej sprawie nie zostały poparte żadnymi dowodami czy opiniami zawierającymi wnioski przeciwne w stosunku do wniosków zawartych w sporządzonym raporcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo [...], reprezentowane przez adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 3 w związku z art. 113 § 2 p.p.s.a., polegające na braku otwarcia na nowo rozprawy zamkniętej w dniu 31 maja 2006 roku celem dopuszczenia dodatkowego dowodu, który następnie stanowił jedną z podstaw wyrokowania, a mianowicie dowodu z projektów budowlanych części osiedla [...], co do których celowe było przeprowadzenie rozprawy. Skarżące Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie, w której wyrok został ogłoszony w dniu 20 czerwca 2006 r., Sąd pierwszej instancji zamknął ostatnią rozprawę sądową w dniu 31 maja 2006 r. Tymczasem, jak wynika z akt sądowych sprawy (karta 89), już po zamknięciu tej rozprawy, w dniu 2 czerwca 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Biura Naczelnego Architekta Miasta dla Dzielnicy [...] o nadesłanie projektów budowlanych dla części osiedla [...], oznaczonych jako A1, A2, A3, które powinny stanowić integralną część rozpatrywanych przez Sąd na rozprawie akt administracyjnych o sygn. VII SA/Wa 481/06. Wnoszące skargę kasacyjną Towarzystwo stwierdziło, że w toku postępowania nie nastąpiło dopuszczenie tego dowodu (brak adnotacji w protokole), zaś dowód stanowił jedną z podstaw wyrokowania. W aktach sądowych brak jest także adnotacji o terminie dostarczenia przez Biuro Naczelnego Architekta Miasta tych dokumentów. Skarżące Towarzystwo uznało za pewne, że Sąd pierwszej instancji nie dysponował przedmiotowymi projektami budowlanymi, oznaczonymi jako A1, A2, A3, podczas rozprawy zamkniętej w dniu 31 maja 2006 r. Skarżące Towarzystwo stwierdziło, że rozprawa nie została otwarta na nowo mimo tego, że projekty budowlane, oznaczone jako A1, A2, A3, które zawierają raporty oddziaływania przedsięwzięcia realizacji tych etapów na środowisko, mają w ocenie Towarzystwa doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto dokumenty te stanowiły istotny w sprawie materiał dowodowy, na który w swojej skardze powoływało się Stowarzyszenie "[...]", jak również na który powołał się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Inwestor [...] SA w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że uwzględnienie zarzutu skarżącego Towarzystwa mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdy przedmiotowe projekty budowlane lub raport oddziaływania na środowisko, stanowiłyby dokumentację nową, dotychczas nieznaną lub wyniknęłyby z nich nowe okoliczności, które ujawniłyby się dopiero po zamknięciu rozprawy w dniu 31 maja 2006 r. W ocenie wnoszącego odpowiedź taka rzecz nie miała miejsca. Podniesiono, że etapy inwestycji A2 i A3 zostały zakończone poprzez wydanie odpowiednich decyzji o dopuszczeniu obiektów do użytkowania, budynki zaś są zasiedlone i mieszkają w nich ludzie. Inwestor stwierdził, że projekty budowlane, jak i sam raport oraz ich treść są dobrze znane zarówno samemu Sądowi, jak i wszystkim uczestnikom, a zatem trudno uznać za zasadne twierdzenie, iż w świetle właśnie tych dokumentów pojawiły się jakieś nowe okoliczności sprawy, które wpłynęłyby na jej ogólną ocenę prawną. Inwestor wskazał ponadto, że ani strona skarżąca, ani inne organizacje ekologiczne uczestniczące w postępowaniu przed Sądem, po dacie zamknięcia rozprawy nie podniosły żadnych nowych okoliczności i nie wskazały żadnych dowodów. W szczególności nie żądały otwarcia rozprawy na nowo, wskazując jakieś nowe, dotychczas nieznane okoliczności, które mogłyby wynikać lub które można by wywieść z projektów budowlanych lub raportu oddziaływania na środowisko. Inwestor uznał, że fakt niepodjęcia rozprawy na nowo nie miał żadnego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, a skarżący w żaden sposób nie wykazał że jest inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zarzut skargi kasacyjnej oparty został na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. podnosząc naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – art. 133 § 3 ww. ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 tej ustawy, polegające na braku otwarcia na nowo rozprawy zamkniętej w dniu 31 maja 2006 r., celem dopuszczenia dodatkowego dowodu z projektów budowlanych: części osiedla [...], co do których celowe było przeprowadzenie rozprawy, a które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd dokonuje wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia. W sprawie przedmiotowej niesporne jest, iż po zamknięciu rozprawy w terminie publikacyjnym wyroku, Sąd zażądał nadesłania przez organ projektu budowlanego bez dokonania ponownego otwarcia rozprawy. Art. 133 § 3 p.p.s.a., na który powołuje się skarga kasacyjna zawiera wymóg otwarcia na rzecz nowo zamkniętej rozprawy tylko w przypadku, gdy istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. W sprawie niniejszej taka przesłanka nie miała miejsca, bowiem wezwanie Sądu o nadesłanie projektu budowlanego nie wskazuje na taką przyczynę. Projekt budowlany był przedmiotem oceny organów obu instancji przed wydaniem zakwestionowanej decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik składającego skargę kasacyjną Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] oświadczył, że strona ta w toku postępowania administracyjnego miała możliwość zapoznania się z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z projektem budowlanym jak i raportem o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Jak oświadczył też pełnomocnik, strona skarżąca znała całość zebranych w tej sprawie dowodów. Art. 133 § 2 p.p.s.a. stanowi, że można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu Sąd uzna za zbyteczne. Już tylko w świetle oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej wynika, iż nie zachodziła konieczność otwarcia na nowo rozprawy, gdy Sąd po jej zamknięciu zażądał nadesłania przez organ projektu budowlanego, który był znany stronie skarżącej z postępowania administracyjnego. Skoro w świetle art. 113 § 2 p.p.s.a. Sąd nie był zobligowany do otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy, gdyż dowód, tj. projekt budowlany, który dopuścił był znany stronom, to słuszna jest ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej zgłoszonego przez Towarzystwo [...]. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany zgłoszonymi zarzutami. W sprawie niniejszej odparty został zgłoszony jedyny zarzut skargi kasacyjnej, gdzie wykazano dopuszczalność przeprowadzenia dowodu z projektu budowlanego poza rozprawą, skoro był to dowód znany stronom co sam przyznał pełnomocnik strony skarżącej. Wprawdzie na rozprawie pełnomocnik skarżącego Towarzystwa [...] oświadczył też, że strona kwestionuje wnioski wydanego w sprawie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, lecz z uwagi na to, iż zarzut taki nie został zgłoszony w podstawach skargi kasacyjnej – nie może stanowić przedmiotu rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a. przytoczony wyżej w zw. z art. 176 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.