II OSK 2647/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 762/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę: 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 762/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S. S.A. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2020 r. nr 333/2020 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z dnia 24 lutego 2020 r. nr 333 /2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. S.A. w W. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (PINB) z dnia 19 grudnia 2019 r. nr EN/448/19 odmawiające umorzenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia – 50 000 zł nałożonej postanowieniem z dnia 17 lipca 2018 r. nr EN/305/18 w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r. nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego ustawionego na granicy działek o nr ew. [...] i [...] obr. [...] u zbiegu [...] i [...] w W.. Sąd pierwszej instancji wskazał, że grzywna nakładana w celu przymuszenia nie jest karą, lecz rodzajem skłonienia zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to jest art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz.U. 2019 r. poz. 1438 ze zm.) dalej u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W związku z powyższym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, ale wyłącznie nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Powyższe okoliczności organ egzekucyjny zobowiązany jest ustalić podczas oględzin. Tym samym dopiero jednoznaczne ustalenie, że zobowiązany wykonał obowiązek w całości i jednocześnie grzywna nie została uiszczona, bądź nie została ściągnięta pozwala organowi egzekucyjnemu umorzyć nałożoną grzywnę w celu przymuszenia na wniosek zobowiązanego. Innymi słowy, jeżeli nałożona grzywna została już ściągnięta przed ustaleniem przez organ egzekucyjny wykonania obowiązku, to nie podlega ona zwrotowi. To zobowiązany ponosi ryzyko zbyt późnego przystąpienia do wykonania nakazu wynikającego z tytułu wykonawczego, czy ewentualnej zwłoki organu w przeprowadzeniu czynności kontrolnych i rozpoznaniu wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że z akt sprawy wynika, iż taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Okolicznością bezsporną jest bowiem, że Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia w dniu 26 sierpnia 2019 r., co nastąpiło wprawdzie już po złożeniu przez skarżącą wniosku o jej umorzenie (po 14 czerwca 2019 r.), niemniej przed dokonaniem oględzin przez PINB w celu sprawdzenia wykonania rozbiórki nośnika w dniu 3 września 2019 r. Organ powiatowy zawiadomił wprawdzie zobowiązaną pismem z dnia 19 lipca 2019 r. o terminie kontroli, który następnie zmienił pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. wyznaczając oględziny w dniu 3 września 2019 r. Niemniej w aktach sprawy brak potwierdzenia, że skarżąca kwestionowała opieszałość organu w prowadzeniu postępowania w stosownym trybie. W tej sytuacji słusznie organy odmówiły skarżącej umorzenia grzywny w celu przymuszenia z uwagi na niespełnienie przesłanki nieściągnięcia, o której mowa w art. 125 § 1 u.p.e.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. W skardze kasacyjnej spółka S. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca spółka zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 125 § 1 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla umorzenia grzywny koniecznym jest aby fakt wykonania nałożonego obowiązku był potwierdzony przez organ egzekucyjny podczas oględzin, 2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi, b. przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 77 i 80 k.p.a. c. przepisu art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 125 § 1 u.p.e.a., przez uznanie za prawidłowe i zgodne z prawem niezastosowanie powołanego przepisu, podczas gdy było to w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy, bowiem inwestor wykonał przed ściągnięciem grzywny obowiązek nałożony decyzją rozbiórkową, stanowiącą podstawę wszczęcia egzekucji, d. przepisu art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach, e. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, pomimo, że z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Wprawdzie literalne brzmienie art. 125 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, to jednak biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza fakt, że skarżąca wykonała nałożony na nią obowiązek w dniu 11 czerwca 2019 r. a następnie pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. zawiadomiła o tym fakcie organ i złożyła stosowny wniosek o umorzenie grzywny, po czym w dniu 12 lipca 2019 r. zwróciła się z prośbą o pilne wyznaczenie wizji celem dokonania kontroli wykonania nałożonego obowiązku, a grzywna w niniejszej sprawie została ściągnięta dopiero w dniu 26 sierpnia 2019 r., przyjąć należało, że zachodzą podstawy do jej umorzenia. Należy przy tym zauważyć, że dopiero w dniu 19 grudnia 2019 r. organ rozpoznał wniosek strony i odmówił umorzenia grzywny. Zatem gdyby podjął czynności niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie byłoby żadnych wątpliwości co do istnienia podstaw do jej umorzenia. Stąd takie działanie organu, niewątpliwie narusza zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a. tj. zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (J. Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65), bowiem w sytuacji gdy z treści przepisu wprost wynika, że umorzenie grzywny jest możliwy przed jej ściągnięciem, organ nie powinien odmówić jej umorzenia jeżeli doszło do wykonania obowiązku jeszcze przed ściągnięciem grzywny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też taka praktyka, która uniemożliwia umorzenie grzywny, poprzez niczym nieusprawiedliwione oczekiwanie organu na jej ściągnięcie, pomimo wykonania przez stronę obowiązku, nie tylko jest sprzeczna z celem prowadzonego postępowania egzekucyjnego, lecz przede wszystkim stanowi zaprzeczenie konstytucyjnej zasady praworządności, która poprzez art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. znajduje także zastosowanie w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zasadnie skarżący kasacyjnie wskazuje również, że w tym przypadku organ naruszył także art. 8 k.p.a. wydając postanowienie po upływie 6 miesięcy od złożenia wniosku o umorzenie grzywny, czym doprowadził do sytuacji, w której już po wykonaniu obowiązku, na skutek zaniechań organu, grzywna w celu przymuszenia została ściągnięta. Należy zauważyć, że zastosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne gdy nałożony obowiązek został wykonany. Przedstawienie przez zobowiązanego dowodów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 45 u.p.e.a., czyni co do zasady zbędne dalsze postępowanie wyjaśniające, przy czym do odstąpienia od czynności egzekucyjnych nie wystarczy samo oświadczenie zobowiązanego o wystąpieniu okoliczności wskazanych w dyspozycji tego przepisu, lecz musi on organowi egzekucyjnemu przedstawić dowody na ich zaistnienie. W takiej sytuacji, gdy przedstawione dowody nie budzą wątpliwości, prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego jest co do zasady zbędne a organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych. W niniejszej sprawie skarżąca przedłożyła protokół z rozbiórki wraz z dokumentacją zdjęciową. W takiej sytuacji strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego działania organu. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie z zasadą niezbędności, środki egzekucji stosuje się tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji, a jeśli celu tego nie można osiągnąć nie powinno się prowadzić postępowania egzekucyjnego. Z powołanej zasady wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zaznaczano przy tym, że jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest wywodzona z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada celowości. Celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, dlatego w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Zasada celowości nakazuje zatem umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX WKP 2021 - komentarz oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 53/09, LEX nr 553586). Ponadto zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny z urzędu ma obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wskazać należy, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. dotyczy warunków zarówno dopuszczalności wszczęcia egzekucji, jak też dopuszczalności prowadzenia egzekucji. W piśmiennictwie i orzecznictwie rozróżnia się zakaz badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym od obowiązku badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. W szczególności przyjmuje się, że organ egzekucyjny ma obowiązek sprawdzenia, czy egzekwowany obowiązek nadal istnieje lub czy zachodzi wskazywana przez stronę zobowiązaną niewykonalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. Cezary Kulesza Komentarz do art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. System Informacji Prawnej LEX 15/2019, pkt 2.1, 2.16, 2.17, 2.18). Niezasadne natomiast okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Stąd wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a.