II SA/Go 883/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) – odmówił M.J. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres marzec 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Następnie organ wskazał, że do dnia 30 czerwca 2020 r. strona nie przekazała deklaracji rozliczeniowej za maj 2020. W związku z tym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. M.J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzja jest dla niego krzywdząca i niezgodna z interesem przedsiębiorcy zawartym w ustawie o COVID-19. Deklaracja nie została przesłana w terminie w związku z trwającą pandemią i problemami informatycznymi, m.in. przez zapchany system przesyłowy. Ponadto oprócz decyzji strona nie miała z ZUS żadnej informacji o braku deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] – powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 2) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników. Dalej organ zauważył, iż "ustawa o COVID-19 w art. 31zq.2" przewiduje, że warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych należnych za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r., maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych (pod warunkami określonymi w ustawie) są osoby wymienione w art. 47 ust. 2a i 2b u.s.u.s., tj. opłacające składki wyłącznie za siebie lub za osoby z nimi współpracujące. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że: - dokumentu rozliczeniowego za miesiąc maj 2020 r. strona nie złożyła w obowiązującym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., - strona zatrudnia pracownika i jest zobowiązana do opłacania składek również za niego; warunkiem zwolnienia z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych jest fakt, że płatnik opłaca składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, - ustawa o COVID-19 wskazuje ostateczny termin złożenia dokumentów w przypadku gdy płatnik nie jest zwolniony z obowiązku ich składania, tj. 30 czerwca 2020 r. Pismem z dnia [...] października 2020 r. M.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w postaci kierowanej do organu korespondencji w formie elektronicznej oraz braku reakcji na złożone dokumenty w zewnętrznej skrzynce odbiorczej w formie papierowej, - art. 46 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak możliwości potwierdzenia pism organowi w formie papierowej, - art. 57 k.p.a. bowiem nie przewiduje on sytuacji zachowania terminu po złożeniu pisma w skrzynce wystawionej przez organ poza miejscem jego urzędowania bez możliwości monitorowania doręczeń. Ponadto zarzucił organowi niezastosowanie się do zasady prawidłowej legislacji, zdekodowanej przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego, to jest naruszenie art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 10 grudnia 2021 r. do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy, przez złożenie zawiadomienia skierowanego do strony w trybie art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. wraz z dowodem jego doręczenia stronie przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. – pełnomocnik organu w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. poinformował, że brak jest możliwości przedłożenia takiego zawiadomienia, gdyż przy wydawaniu decyzji o odmowie zwolnienia z opłacania składek za [...] nie wydawano zawiadomienia o zakończeniu postępowania w związku z faktem, że postępowania dot. RDZ lub RSP są prowadzone elektronicznie i brak jest dokumentacji papierowej w tych sprawach za wyjątkiem wniosku, nie kierowano więc do stron pism i informacji wynikających z k.p.a., np. zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości wglądu do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. Z analizy treści wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie administracyjne wynika, iż został on złożony na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19. Podstawę natomiast odmowy przyznania prawa do zwolnienia przewidzianego w tym przepisie był art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej. Okolicznością bezsporną pozostaje, iż deklaracja za maj 2020 r. nie została przez skarżącego złożona w terminie do 30 czerwca 2020 r. Podkreślić bowiem należy, iż dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zaczął formułować zarzuty wskazujące na złożenie deklaracji w zewnętrznej skrzynce, bliżej jednak nie precyzując kiedy i gdzie ją złożył. Tego rodzaju twierdzenia pozostają w sprzeczności z treścią jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wprost wskazał, że deklaracja za maj 2020 r. nie została złożona. Stąd też zarzuty podniesione w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zaznaczyć jednak należy, iż we wspomnianym wniosku skarżący podniósł, iż nie doszło do złożenia tej deklaracji w związku z przeciążonym system informatycznym. W takiej sytuacji rolą organu było też wyjaśnienie w decyzji przyczyn braku złożenia w terminie dokumentów rozliczeniowych. Każdy przypadek wadliwego działania systemu informatycznego zgłaszany przez płatnika powinien być wszechstronnie wyjaśniony przez organ jako administratora tego systemu, ewentualne bowiem nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą obciążać strony (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 28 września 2021 r., I SA/Bd 494/21). W zaskarżonej decyzji brak jest w odniesieniu do tych okoliczności jakichkolwiek wywodów wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Bezsporne również było, iż skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji w świetle poczynionych przez organ ustaleń oraz treści art. 47 ust. 2a i 2b u.s.u.s. Zdaniem Sądu organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. nie zastosował się również do zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący przed wydaniem decyzji z dnia 30 lipca 2020 r. rozstrzygającej jego wniosek nie otrzymał od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Z akt sprawy nie wynika również, aby Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 20 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu), a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Takiego pisma skierowanego do skarżącego organ nie przedłożył również na wezwanie Sądu. W konsekwencji należało uznać, że organ przed wydaniem decyzji odmownej nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed do 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., I GSK 498/21, wyrok WSA w Łodzi z 14 października 2021 r., III SA/Łd 661/21, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2021 r., II SA/Go 786/21, wyrok WSA w Szczecinie z 21 października 2021 r., I SA/Sz 692/21, wyrok WSA w Kielcach z 21 października 2021 r., I SA/Ke 399/21). W orzecznictwie wskazuje się również, iż zamieszczenie na stronie internetowej ZUS komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Po 306/21, wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2021 r., I SA/Gd 744/21). Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznania sprawy, kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni powyższą ocenę prawną, a ponadto rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 7 października 2021 r., I GSK 498/21, nowa regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. ----------------------- # 2