II SA/Ol 731/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 21 grudnia 2020 r. nr XXIV/265/20 o zmianie uchwały w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Miejska w Piszu (dalej jako: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 6r ust. 3, 3b, 3c, 3d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") podjęła 21 grudnia 2020 r. uchwałę Nr XXIV/265/20 o zmianie uchwały w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), wniósł skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 146, dalej jako: "u.o.a.n"), poprzez zawarcie w § 1 i § 3 postanowień, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza ww. przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że akt ten zawiera rozbieżności pomiędzy postanowieniem, że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i datą dzienną oznaczoną na 1 stycznia 2021 r.; wobec tego można mieć wątpliwości, czy uchwała wchodzi w życie 12 stycznia, czy też 1 stycznia 2021 r. Podano, że zgodnie z przepisami ustawy, akty prawne wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wejść w życie przed upływem tego terminu, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie i zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień opublikowania danego aktu. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości. Podniesiono, że zasadne jest stwierdzenie nieważności tych przepisów, przy stanowieniu których organ uchwałodawczy przekracza upoważnienie ustawowe. Po drugie, wskazano, że ewentualne wyeliminowanie zaskarżonej uchwały może mieć wpływ na zakres regulacji uchwały Nr XXII/243/20 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodano również, że organ nadzoru - Wojewoda Warmińsko-Mazurski - nie stwierdził naruszenia przepisów, skutkujących nieważnością przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, Prokurator zawarł w skardze stosowny wniosek, a organ nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenie prawa w takim kontekście uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2017r., sygn. akt I OSK 1136/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Akt taki charakteryzuje się następującymi cechami: 1) adresowanie norm prawnych zawartych w danym akcie do wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, pozostających poza strukturą administracji; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego; 3) normatywny charakter; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takim akcie. Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – co nie było w sprawie kwestionowane – który podlega obowiązkowi publikacji. Obowiązek ten wynika z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g. Z kolei, według art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W treści przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustawodawca wyraźnie postanowił, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wyjątki zezwalające na określenie terminu krótszego, od 14 dniowego od dnia ogłoszenia, zostały przewidziane w art. 4 ust. 2 oraz art. 5 u.o.a.n. Jak słusznie wskazała Rada Miejska w odpowiedzi na skargę, stosownie do art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art. 5 u.o.a.n, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie zmienia to jednak oceny, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W rozpoznawanej sprawie, organ stanowiący gminy postanowił, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. Uchwała będąca przedmiotem skargi została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 28 grudnia 2020 r., co oznacza – zgodnie z jej § 1 – że weszła ona w życie dnia 11 stycznia 2021 r., z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. Takie określenie daty wejścia w życie jest wadliwe. Na tle stosowania aktu prawa miejscowego mogą bowiem powstać wątpliwości, czy akt ten wszedł w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia, czy też od 1 stycznia 2021 r. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Ke 422/20, CBOSA), akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, ponieważ "obowiązujący", to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą" (zob. Słownik Języka Polskiego https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać". Normodawca powinien więc ujednolicić stosowane słownictwo, według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r,. poz. 283, dalej jako: "z.t.p."), do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 z.t.p. zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą w § 8 z.t.p. dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od..." powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały, ponieważ wyznacza dwie różne daty. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy też od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt, która w niniejszym przypadku jest wcześniejsza, aniżeli data wejścia w życie. W literaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną, ponieważ miejscowi prawodawcy nie zostali wyposażeni w kompetencje prawodawcze, odnoszące się do spraw, które realizują ważny interes państwa, który uzasadniałby zastosowanie wyjątku określonego w art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. (por. J. Wilk, O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2014, nr 4, s. 68). Przepisy uchwały rady gminy (Rady Miejskiej) przy określaniu daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego, powinny być precyzyjne i sformułowane w sposób, który nie nasuwa żadnych wątpliwości. Zgodzić się należy z poglądem, iż niezależnie od poprawności merytorycznej pozostałej części podjętej uchwały, błędne wskazanie sposobu promulgacji i daty wejścia w życie, pociągać będzie za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całości podjętego aktu (S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 3, s. 5-17). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, ani wprowadzać w błąd, bowiem godzi to w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań" (także wyrok WSA w Olsztynie z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 218/21, LEX nr 3187163 oraz wyrok WSA w Łodzi z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 675/19, LEX nr 2748957). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.