I SA/Ke 370/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce – Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 10 grudnia 2019 r. Nr XIV/112/19 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty na terenie Gminy Bieliny stwierdza nieważność § 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bieliny z dnia 10 grudnia 2019 r. Nr XIV/112/19. UZASADNIENIE 1.1 Rada Gminy Bieliny (dalej: organ) na podstawie oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.), art. 6j ust. 2 i 2a i art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) podjęła uchwałę nr XIV/112/19 z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty na terenie Gminy Bieliny. W § 1 ust. 1 ustalono, że dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalona będzie od gospodarstwa domowego. Opłata uzależniona będzie od liczby osób w gospodarstwie domowym zamieszkujących na danej nieruchomości. W § 1 ust. 2 ustalono, że poprzez gospodarstwo domowe należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osobę samodzielnie zamieszkującą lokal lub zespół mieszkających razem osób spokrewnionych lub nie spokrewnionych wspólnie utrzymujących się, jak również osoby, które mają inne prawa do zamieszkiwania w lokalu. W § 2 ustalono miesięczne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny dla właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy: 1. 11,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 1 osoby 2. 23,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 2 osób 3. 35,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 3 osób 4. 46,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 4 osób 5. 55,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 5 i więcej osób. W § 3 ustalono, że miesięczne podwyższone stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny co stanowi dwukrotność stawek określonych w § 2: 1. 22,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 1 osoby 2. 46,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 2 osób 3. 70,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 3 osób 4. 92,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 4 osób 5. 110,00 zł - od gospodarstwa składającego się z 5 i więcej osób. 2.1 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 1, § 2 i § 3. Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w § 1, § 2 i § 3 uchwały, polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. 2.2 Zdaniem skarżącego, podstawę różnicowania stawek opłat przez radę jest wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierający zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Dlatego stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 tej ustawy, nie jest prawidłowe. Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty, a już tym bardziej legalnej definicji gospodarstwa domowego. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. 2.3 Słuszność poglądu wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, dodano ust. 2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wskazane uchybienie w redakcji uchwały można uznać za nieistotne naruszenie prawa bez potrzeby stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. 4.2 Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały. 4.3 Przechodząc do istoty sporu podnieść należy, że w niniejszej sprawie uchwała została podjęta na podstawie m.in. art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza (art. 6j ust. 1) polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1 - 3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości, uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga (art. 6j ust. 2) z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji gdy rada gminy decyduje się na tę właśnie metodę, rezygnuje ona m.in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., ustala jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). 4.4 Jak wynika z § 1 ust. 1 uchwały, rada gminy wybrała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu, przepis ten jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.), to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego. Osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. 4.5 Postawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również sam art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy. Innymi słowy, możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. 4.6 Dla pełnego obrazu sprawy należy dodać, że nie zmienia oglądu w sprawie okoliczność nowelizacji art. 6j ust. 2a u.c.p.g. oraz to, że uchwała zyskała moc prawną od 1 stycznia 2020 r. W wyniku tej nowelizacji, ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie tej ustawy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), która weszła w życie 6 września 2019 r., w przepisie tym po zdaniu "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" dodano zdanie "Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty." Ze względu na powyższe rozważania, zmiana ta nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, w której jak już wskazano, dokonano wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Ponownie należy podkreślić, że przepisu tego nie można wiązać z art. 6j ust. 2a (co uczyniono w zapisach § 2 i § 3 uchwały). Sąd stoi na stanowisku, że zmiana ta nie pozbawia aktualności utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. sygn. II FSK 3267/18, z 6 maja 2016 r. sygn. II FSK 16/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowiska, zgodnie z którym zróżnicowanie opłaty ustalonej metodą przewidzianą w art. 6j ust. 2 (a więc od gospodarstwa domowego) według ilości osób, z jakich to gospodarstwo domowe się składa, było możliwe tylko w okresie pomiędzy 6 marca 2013 r., kiedy to ustawą z 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 228) do art. 6k dodano ust. 4 (zgodnie z którym rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat), a 31 stycznia 2015 r. Poczynając bowiem od 1 lutego 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) art. 6k ust. 4 zmienił swoją treść, przewidując jedynie w odniesieniu do opłat od gospodarstw domowych zwolnienie w całości lub w części od tych opłat ze względu na niski dochód. 4.7 Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Stanowisko, że można zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie znalazło akceptacji w powołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 16/16, którego poglądy Sąd w składzie niniejszym podziela. W konsekwencji nie może uznać że organ ma prawo do różnicowania stawek opłaty stosując kryterium liczby mieszkańców gospodarstwa domowego. Nie zmienia tego powołany w odpowiedzi na skargę argument, że takie ukształtowanie opłat było elementem pomocy rodzinom wielodzietnym i polityki prorodzinnej. Istoty braku zgodności uchwały z przepisami u.c.p.g. nie zmieniają intencje organu stanowiącego gminy. 4.8 Podsumowując należy zarzucić, że rada gminy w sposób nieuprawniony zdecydowała, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana od ilości osób w gospodarstwie domowym. Należy ponownie podkreślić, że od 1 lutego 2015 r. brak jest możliwości różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym. Takiej możliwości nie wprowadziła również zmiana art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. II FSK 3267/18 wyjaśniono, że podjęcie uchwały, która przenosiła kryterium różnicowania opłat z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem. Regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (cyt. wyżej wyrok II FSK 16/16) podnieść należy, że "z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać." 4.9 Przytoczona wyżej teza Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje pełne przełożenie na grunt przedmiotowej sprawy. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z zarzutami skargi. 4.10 Końcowo należy nadmienić, że nie ma wpływu na wynik sprawy przedstawiony przez organ argument, że Wojewoda Świętokrzyski nie dostrzegł naruszenia prawa i nie stwierdził nieważności uchwały. Okoliczność ta, w tak przedstawionej postaci, nie rodzi wiążących skutków prawnych dla Sądu. 4.11 W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 2 i § 3 uchwały.