VII SA/Wa 1185/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., w skrócie k.p.a.), nakazał M. O. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku kuchni, wykorzystywanego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego o wym. 11,70 m x 3,30 m x (3,0 do 4,0) m, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb Ż., gm. O. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. podał, że działania w sprawie przedmiotowego budynku podjął w 2018r., na skutek pisma Wójta Gminy O., o sprawdzenie m.in. legalności budowy budynków na terenie działki nr ew. [...], w m. Ż. , gm. O., której właścicielką jest M. O. W dniu 6 czerwca 2018 r. organ dokonał kontroli ww. nieruchomości i stwierdzili, że M. O. nabyła nieruchomość od swoich rodziców aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2011 r., Rep. A Nr [...]. Na terenie działki nr [...], znajduje się m.in. budynek kuchni, murowany, jednospadowy, kryty blachą, wybudowany przez obecną właścicielkę po przejęciu na własność nieruchomości (tj. po 2011r.), wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, o wym. 11,70 m x 3,30 m x (3,0 do 4,0) m, na budowę którego nie uzyskała wymaganego prawem pozwolenia. W dacie kontroli budynek nie był użytkowany (był zamknięty). Według oświadczenia M. O. przedmiotowy budynek został wybudowany po 2011 roku, do przygotowywania posiłków na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego. Twierdzenie to koresponduje z zeznaniem poprzedniego właściciela – J. Ś., który w dniu 23 lipca 2019r. zeznał: "Kuchnię budowała córka M., jako właścicielka". Bezspornym jest, że budynek powstał po 1 stycznia 1995r. pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. W toku kontroli przeprowadzonych (6.06.2018r. i 25.06.2019r.) przez PINB w C. na terenie działki [...], ustalono, że znajdują się tam: 1. samowolnie wybudowany po 2011r. budynek kuchni, murowany, jednospadowy, kryty blachą, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, o wym. 11,70 m x 3,30 m x (3,0 do 4,0) m - który jest przedmiotem postępowania. 2. samowolnie wybudowany budynek drewniany, parterowy, z dachem 4-spadowym krytym papą o konstrukcji drewnianej, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, o wym. 9,10 x 9,10 x 2,70 m, sprawa odrębnie prowadzona pod nr: [...]. 3. staw z przepustem na rowie melioracyjnym - nie można było ustalić jego lokalizacji, może być dz. [...] i dz. [...]. Sprawa stawu została przekazana do W. z uwagi na połączenie stawu z rowem melioracyjnym i budowę przepustu. 4. samowolnie wybudowany budynek drewniany, parterowy, z dachem krytym gontem, o konstrukcji drewnianej, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, wym. 22,00 m x 6,60 m x 2,73 m - sprawa odrębnie prowadzona pod nr: [...]. Organ nadzoru budowlanego, po rozpoznaniu sprawy, podjął czynności mające na celu legalizację przedmiotowego budynku, nakazując postanowieniem z dnia [...] września 2019r., Nr [...], przedłożenie dokumentów wymaganych do jego legalizacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. O., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019r., Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z tym, organ pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy O. o udzielenie informacji m.in., czy przedmiotowy budynek, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, jest zgodny z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. Analiza zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Ż. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O., z dnia [...] października 2012r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012r., poz. [...], z dnia [...].12.2012r.) wskazuje, że działka nr ew. [...] zlokalizowana jest na terenie stanowiącym kompleks oznaczony symbolem [...] ( § 17 mpzp), dla którego ustala się: "1. Przeznaczenie - pod uprawy polowe, łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne drogi dojazdowe oraz naturalną zieleń wzdłuż cieków wodnych, dróg; 2. Dopuszcza się lokalizację: 1) Obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw wielkości powyżej średniej w gminie, Ustawodawca w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego odstąpił od przymusowej rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tylko w ściśle określonych przypadkach. Jest to możliwe gdy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu j zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku inwestor przedłoży ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i budowa nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Negatywna ocena w zakresie zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z powyższymi przepisami skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. Gabaryty przedmiotowego budynku i jego usytuowanie nie naruszają przepisów techniczno - budowlanych. Ogrodzenie, które znajduje się w sąsiedztwie budynku kuchni oddziela obiekty agroturystyczne od łąki należącej również do M. O. Dalej organ podał, że obowiązujące przepisy nie zawierają pojęcia działalności agroturystycznej. Usługi agroturystyczne obejmują przede wszystkim zapewnienie noclegów i wyżywienia, chociaż mogą polegać na spełnianiu dodatkowych świadczeń, takich jak: wypożyczanie sprzętu turystycznego, jazda konna, organizowanie np. polowań. Działalność ta nie jest związana z hodowlą ani produkcją rolną. Z uwagi na powyższe przedmiotowy budynek kuchni, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, nie może być zaliczony do obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną. Nie jest również nowym siedliskiem rolniczym dla gospodarstw wielkości powyżej średniej w gminie; nie jest żadnym z obiektów, o których mowa w § 17 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Ż. W gospodarstwie agroturystycznym prowadzonym przez M. O. na potrzeby tej działalności wykorzystywane są budynki zlokalizowane na działce nr [...] (m.in. budynek mieszkalny ze stołówką w poziomie parteru), na którego budowę/rozbudowę właścicielka posiada wymagane prawem pozwolenie. Mając powyższe na uwadze organ, po rozpoznaniu sprawy, nie mógł podjąć czynności mających na celu legalizację przedmiotowego budynku w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niezgodność przedmiotowego budynku z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Ż. Organ wskazał, że pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. zawiadomił M. O. o przeprowadzeniu kontroli na działce (w celu wykonania zdjęć wewnątrz budynku), jednak ostatecznie odstąpiono od tej kontroli. Uznano, że bez materiału zdjęciowego wnętrza budynku, można uznać, że budynek został wybudowany niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. M. O. wniosła odwołanie od decyzji PINB w C. z dnia [...].02.2020 r.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy; b) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, odstąpienie od ustalenia prawdy materialnej; c) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 17 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Ż. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...].10.2012r., poprzez błędne zastosowanie - przyjęcie, że budynek narusza przepisy tego planu; d) art. 28 k.p.a. i art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie stron postępowania i skierowanie decyzji do osób nie mających przymiotu strony; e) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów – w zakresie rzeczywistego przeznaczenia budynku wykorzystywanego w gospodarstwie rolnym. Wskazała, że brak jest niezgodności budynku gospodarczego z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Ż. Budynek uważany za "kuchnię" wykorzystywany niby na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, w rzeczywistości jest budynkiem gospodarczym. Pod pojęciem agroturystyka rozumie się świadczenie usług turystycznych przez rolników w ich gospodarstwach, a więc jest to działanie związane z rolnictwem, mieszczące się w zakresie gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 10 przedmiotowego planu do czasu zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów zgodnie z określonymi w planie przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania, obiekty można użytkować w sposób dotychczasowy, co organ I instancji zignorował. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w C. z dnia [...].02.2020r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że PINB w C. zasadnie nakazał rozbiórkę budynku kuchni, wykorzystywanego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym do protokołu z dnia 25.06.2019r., obiekt wybudowany został po 2011r. Inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. Z pisma Starostwa Powiatowego u C. z dnia 8.08.18r., wynika, że nie wydawano pozwolenia na budowę spornego obiektu. Na terenie przedmiotowej działki obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wsi Ż. gm. O., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2012r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...].12.2012r.). W planie tym określono przeznaczenie działki nr ew. [...] jako teren upraw rolnych, oznaczony symbolem [...]. W odniesieniu do działki nr [...] plan przewiduje: 1. Przeznaczenie - pod uprawy polowe, łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne drogi dojazdowe oraz naturalną zieleń wzdłuż cieków wodnych, dróg; 2. Dopuszcza się lokalizację: 1) Obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw wielkości powyżej średniej w gminie, 2) Zbiorników wodnych i urządzeń melioracji, 3) Terenów zieleni i ogródków działkowych, 4) Dróg gospodarczych dojazdowych do pól, 5) Elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności i rolnictwa. 3. Dla nowych siedlisk rolniczych, dopuszczonych na terenach rolnych, ustala się: 1) Zachowanie odległości minimum 1000 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej w przypadku realizacji siedlisk z produkcją zwierzęcą powyżej 40 DJP; 2) Teren siedliska, pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu należy traktować jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej; 3) Wskaźniki intensywności zabudowy - maksimum 30% powierzchni działki, 4) Co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej musi stanowić teren biologicznie czynny. 5) Gabaryty budynków: a) budynki mieszkalne - z dachami o kącie nachylenia połaci do 45°, z kalenicami na wysokości maksimum 10,5m .nad poziom terenu. Poziom posadowienia posadzki parteru - maksimum 0,6 m nad poziom tereny przy wejściu do budynku. b) dla budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych - parametrów nie ustala się - przy ich realizacji należy uwzględnić potrzeby wynikające z profilu gospodarstwa rolnego; (...) Ponadto Wójt Gminy O. w piśmie z dnia 17.12.2019r. wskazał, że z zapisów planu wynika, iż budynku kuchni na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego nie można zaliczyć do obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną i nie można też potraktować jako siedlisko rolnicze. Wobec tego, budowa przedmiotowych budynków jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Organ powiatowy stwierdzając, że sporny obiekt jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym, oparł się na stanowisku Wójta Gminy O., który jest właściwy do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Stanowisko Wójta Gminy O. dotyczące braku zgodności przedmiotowego budynku z przepisami aktualnie obowiązującego planu, uznać należy za wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, iż przedmiotowy budynek wykorzystywany jest w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego - siedliska. Według oświadczenia skarżącej złożonego do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 25.06.2019r., obiekt wykorzystywany jest do przygotowywania posiłków dla gości. Tym samym nie można twierdzić, że obiekt służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Bez wątpienia wykorzystywany jest do celów prowadzonej agroturystyki. Nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowego murowanego budynku kuchni, wykorzystywanego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego. Organ powiatowy był zwolniony z nakładania na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie został spełniony warunek wynikający z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, czyli zgodności obiektu z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. WINB wskazał, że jest on bezzasadny, natomiast krąg stron nie został zmieniony w stosunku do tego, który był na etapie postanowienia z dnia [...].09.2019r., a którego skarżąca nie kwestionowała. M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. Zaskarżanej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało: a) błędnym ustaleniem, że przedmiotowy budynek stanowi kuchnię wykorzystywaną na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, b) nieuwzględnieniem, iż skarżąca ma status rolnika, prowadzi gospodarstwo rolne i wykorzystuje działkę jak i budynek na potrzeby tego gospodarstwa, c) nie zweryfikowano faktycznej funkcji budynku, nie dokonano kontroli wewnątrz obiektu, która pozwoliłaby na ustalenie rzeczywistej jego funkcji, d) brak ustalenia, czy budynek powstał przed czy po wejściu w życie Uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...].10.2012r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed czy po 18 stycznia 2013 roku, . 2) naruszenie art. 30 § 4 i § 5 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. art. 99 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...]; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 10 i § 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pominięcie § 10, który umożliwiał użytkowanie terenu objętego uchwałą, w sposób przyjęty przed datą wejścia w życie planu, czyli przed 18 stycznia 2013 roku. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi podała, że wprawdzie PINB w C. ustalił, że budynek spełnia normy techniczno-budowlane, jednak uznał, że jest wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego. Organ zwrócił się do Wójta Gminy O. o udzielenie informacji, czy przedmiotowy budynek "wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego" jest zgodny z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Ż., w ten sposób przesądził o udzielonej przez Wójta odpowiedzi. Już w odwołaniu skarżąca wskazywała, że budynek "kuchni" jest w istocie budynkiem gospodarczym. Organy nie przeprowadziły kontroli wewnątrz budynku, nie dokonały samodzielnych ustaleń w zakresie rzeczywistej funkcji obiektu, które było istotne. Wszystkie budynki, jakie znajdują się na terenie gospodarstwa rolnego nazywane są wg. uznania, ich nazwy, jak się okazuje nie odpowiadają legalnym definicjom. Przedmiotowy budynek wybudowany został, jako budynek gospodarczy potrzebny w gospodarstwie rolnym m.in. do przechowywania siana, czy innych plonów z upraw. W budynku wygospodarowano miejsce do przygotowywania pasz dla zwierząt, jakie są hodowane w gospodarstwie rolnym. Okresowo, z budynku korzystali goście by przygotowywać sobie posiłki, jednakże były to sytuacje incydentalne. Oświadczenie złożone do protokołu kontroli z dnia 6 czerwca 2018 r. (wskazywało, że sezonowo z budynku korzystają goście do przygotowywania sobie posiłków). Organy nadzoru na podstawie tego jednego zdania stwierdziły, że budynek bezspornie stanowi kuchnię, w którym przygotowuję posiłki dla gości gospodarstwa agroturystycznego, co wszak nie wynika z oświadczenia. Na działce obok usytuowany jest dom mieszkalny, w którym wydzielone jest miejsce dla gości odwiedzających sezonowo gospodarstwo rolne. Organy nie zweryfikowały obiektu, by móc przypisać mu funkcję kuchni wykorzystywanej na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego. Ustalenie to okazało się kluczowe dla sprawy, funkcja obiektu uniemożliwia jego legalizację, choć obiekt nie narusza przepisów techniczno- budowlanych. Przedmiotowy budynek - zwłaszcza w okresach zimowych nie był wykorzystywany do działalności agroturystycznej. Działalność agroturystyczna podejmowana jest dodatkowo, obok prowadzonego gospodarstwa rolnego, a nie zamiast niego. W budynku, przez większość roku przechowuje się siano. Gdyby PINB dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie funkcji budynku, wchodząc do środka zauważyłby, że główna funkcja budynku ma charakter gospodarczy. Dalej skarżąca wskazała, że od 2012 roku posiada status rolnika, opłaca składki na ubezpieczenia społeczne rolników. Jako dowód dołączyła do skargi decyzję Biura Powiatowego w C. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019r. w przedmiocie dofinansowania małych gospodarstw rolnych oraz blankiet opłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne rolników. Ponad 3 hektarowe gospodarstwo rolne tworzą łąki, na które otrzymuje dotacje, a skoszone z nich siano lub słomę przechowuje w budynkach gospodarczych na działkach nr [...] i [...] - sąsiadujących z działką siedliskową nr [...] i [...]. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznając dofinansowanie przyjmuje, że przedmiotowe działki stanowią gospodarstwo rolne, w tym m.in. działka nr [...]. Organy nie ustaliły roku budowy obiektu, ograniczając się do stwierdzenia, iż powstał po 2011r., co było niewystarczające by uznać sprawę za należycie wyjaśnioną, zważywszy, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszły w życie w 2013. Organy prowadziły postępowanie bez potwierdzenia czy jego uczestnicy posiadali statusu spadkobierców właścicieli działek sąsiednich wobec działki nr [...]. Spełnione zostały wymogi wynikające z § 17 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż., obiekty gospodarcze związane są z hodowlą i produkcją rolną. Gospodarstwo funkcjonuje w niezmienionym kształcie od wielu lat (od dziada pradziada). Niezależnie od tego, w myśl przepisu § 10 ww. planu - do czasu zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów zgodnie z określonymi w planie przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania, można je użytkować w sposób dotychczasowy. Plan wszedł w życie 18 stycznia 2013 r. i przyjmując nawet, że przeznaczenie budynku jest niezgodne z ustaleniami planu, to można go użytkować w sposób dotychczasowy. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wójta Gmina O., który jest skonfliktowany ze skarżącą (pełniącą funkcję sołtysa wsi Ż.). Pismo Wójta Gminy O. z dnia 17.12.2019 r. przesądziło o nakazie rozbiórki 3 obiektów na terenie gospodarstwa. Organy nadzoru bezkrytycznie dały wiarę pismu Wójta Gminy, które pominęło jeden z kluczowych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. § 10. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Decydującą okolicznością dla ustalenia zasad postępowania wobec samowolnie zrealizowanego przez skarżącą budynku o wym. 11,7 m x 3,3 m x 3 do 4 m, na działce nr ew. [...], obręb Ż., gm. O., oraz orzeczenia nakazu rozbiórki bez próby legalizacji - było stwierdzenie sprzeczności jego istnienia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający zastosowanie w tej sprawie, przyjęty Uchwałą Rady Gminy O. Nr [...], z dnia [...] października 2012r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012r., poz. [...], z dnia [...].12.2012r.) wskazuje, że działka nr ew. [...] zlokalizowana jest na terenie stanowiącym kompleks oznaczony symbolem [...]. Przepis § 17 wskazanego planu - dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4 R.Z ustala: 1. Przeznaczenie - pod uprawy polowe, łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne drogi dojazdowe oraz naturalną zieleń wzdłuż cieków wodnych, dróg; 2. Dopuszcza się lokalizację: 1) Obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw wielkości powyżej średniej w gminie, 2) Zbiorników wodnych i urządzeń melioracji, 3) Terenów zieleni i ogródków działkowych, 4) Dróg gospodarczych dojazdowych do pól, 5) Elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności i rolnictwa. 3. Dla nowych siedlisk rolniczych, dopuszczonych na terenach rolnych, ustala się: 1) Zachowanie odległości minimum 1000 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej w przypadku realizacji siedlisk z produkcją zwierzęcą powyżej 40 DJP; 2) Teren siedliska, pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu należy traktować jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej; 3) Wskaźniki intensywności zabudowy - maksimum 30% powierzchni działki, 4) Co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej musi stanowić teren biologicznie czynny. 5) Gabaryty budynków: a) budynki mieszkalne - z dachami o kącie nachylenia połaci do 45°, z kalenicami na wysokości maksimum 10,5 m nad poziom terenu. Poziom posadowienia posadzki parteru - maksimum 0,6 m nad poziom terenu przy wejściu do budynku. b) dla budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych - parametrów nie ustala się - przy ich realizacji należy uwzględnić potrzeby wynikające z profilu gospodarstwa rolnego. (...). Zatem z woli miejscowego prawodawcy dopuszczona została możliwość zabudowy tego terenu nie tylko obiektami gospodarczymi związanymi z hodowlą i produkcją rolną, ale również powstawania nowych siedlisk rolniczych, gdzie dla budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych – parametrów (ograniczających) zasadniczo nie ustalono. Z analizowanych przepisów planu wynika, że na tym terenie mogą powstawać budynki nawet znacznych rozmiarów, jeśli wchodzą one w skład nowopowstających siedlisk rolniczych. Natomiast w odniesieniu do już istniejących siedlisk rolniczych, plan przewiduje możliwość wybudowania obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną. Reasumując dla analizowanego obszaru 4 R.Z - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie podstawowe, zasadniczo bez prawa zabudowy oraz przeznaczenie dopuszczalne, odmienne od funkcji podstawowej - określona zabudowa siedlisk istniejących oraz nowych. Mając to na uwadze, nie można było a limine uznać za sprzeczną z planem lokalizację budynku - bez analizy jego funkcji, bez ustalenia czy nie jest on elementem zabudowy funkcjonującego gospodarstwa rolnego – nawet gdy początkowo deklarowana funkcja nie była związana z hodowlą i produkcją rolną. Plan posługuje się określeniem obiekty gospodarcze "związane z hodowlą i produkcją rolną". Uznać zatem należy, że jeśli w funkcjonującym gospodarstwie rolnym prowadzona jest hodowla lub/i produkcja rolna, to każdy obiekt gospodarczy służący choćby pośrednio temu celowi byłby zgodny z planem. Przyjęcie odmiennej wykładni planu, skutkowałoby tym, iż nie mógłby powstać budynek gospodarczy w którym przechowuje się na przykład środki i narzędzia służące w gospodarstwie rolnym, gdyż w takim obiekcie nie jest bezpośrednio prowadzona ani hodowla ani produkcja rolna. W toku interpretowania ustaleń planu, którego postanowienia wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2009 r., str. 56). Na organie spoczywa obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze: - ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności; - w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu; - w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, że wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny tj. zawężający pole interpretacji, tak aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko, a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2645/1, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2132/12). Oceny tej sprawy nie zmienia interpretacja ustaleń planu dokonana przez Wójta Gminy O. w piśmie z dnia 17.12.2019r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym tzw. wykładnia autentyczna, pochodząca od organu stanowiącego dane normy prawne, może mieć jedynie charakter pomocniczy, nie może prowadzić do związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sprawy (wyrok NSA z 3 marca 1999 r. sygn. IV SA 1960/98). To na organie administracji prowadzącym dane postępowanie ciąży obowiązek przeprowadzenia procesu subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod mające zastosowanie normy prawa oraz dokonanie wykładni tych norm prawa. Rozumienie pojęcia zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, użytego w art. 48 ust. 2 nie powinno być oderwane od kolejnego etapu legalizacji. Na tym kolejnym etapie, to organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany, po zbadaniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu), stanowiące dokument urzędowy, powinno być traktowane jako element oceny zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera szereg ustaleń determinujących dopuszczalność zabudowy określonych jednostek planistycznych. Na wstępnym etapie możliwe jest stwierdzenie, że samowolnie wykonany obiekt został usytuowany na terenie nieprzeznczonym pod określoną zabudowę lub jakąkolwiek zabudowę. Jeśli jednak możliwe jest doprowadzenie cech i parametrów obiektu do stanu zgodności z ustaleniami planu, to wówczas nie można mówić o nieusuwalnej wadzie obiektu w zakresie zgodności z planem. Ustalenie bowiem, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy w funkcjonującym gospodarstwie rolnym, mogłoby zdeterminować inną treść zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Zatem zaświadczenie o braku zgodności z planem, nie w każdym przypadku oznacza zakończenie procesu legalizacji już we wstępnej fazie. Nie jest wykluczone, że po doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z ustaleniami planu, ocena o zgodności obiektu z ustaleniami planu byłaby pozytywna dla inwestora. Niewątpliwie zalegalizowanie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu budynku bez wymaganego pozwolenia budowlanego, nie jest możliwe w sytuacji, gdy jego istnienie sprzeczne jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak dokonując analizy materiału dowodowego pod kątem możliwości legalizacji przedmiotowego budynku organ błędnie uznał, że istnieje oczywisty brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło przeszkodę do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Rozróżnić należy bowiem sytuację, w której dostosowanie obiektu do ustaleń planu jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych, gdyż brak jest możliwości takiej zmiany jego cech, aby odpowiadały ustaleniom planu, oraz gdy taka modyfikacja obiektu jest możliwa, a jej dokonanie będzie skutkowało doprowadzeniem do zgodności z ustaleniami planu. Zdaniem sądu, przy orzekaniu nakazu rozbiórki z powodu niezgodności z planem miejscowym organ winien rozważyć, czy istnieje możliwość takiej modyfikacji obiektu, której dokonanie doprowadzi do zgodności z ustaleniami planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że doprowadzenie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem może w niektórych przypadkach wymagać wykonania określonych robót budowlanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r., sygn. II OSK 795/08, a także z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o rozbiórce budynku stanowi ostateczny środek (ultima ratio), który powinny stosować organy nadzoru budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/16 i z 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2456/15). Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego rzeczywiście nie jest dopuszczalna. W tym kontekście przypomnienia wymaga, że skarżąca wskazywała w odwołaniu na funkcję gospodarczą budynku, a do skargi dołączyła zdjęcia z których wynikało, że przechowuje w nim siano dla zwierząt. Organ nadzoru budowlanego (zwłaszcza II instancji) nie wziął pod uwagę okoliczności, które wskazywały, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, co było podnoszone w odwołaniu. Potrzeba tych ustaleń wynikała także z tego, że współczesne gospodarstwa rolne mogą znacząco różnić się od siebie zakresem i charakterem działalności. Organ nie wykazał zatem w sposób dostateczny, że istnienie przedmiotowego budynku na działce nr [...], jest sprzeczne z miejscowym planem. Koniecznym było ustalenie czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, gdyż okoliczność ta miała istotne znaczenie w sprawie, skoro obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na lokalizację obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną. Organy przedwcześnie uznały, że legalizacja obiektu nie jest możliwa z uwagi na to, iż wzniesiony samowolnie obiekt narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez dokonania odpowiedniej analizy stanu faktycznego, w tym także ewentualnej możliwości podjęcia czynności, które doprowadzą obiekt do zgodności z planem. W szczególności organy nie oceniły tego, czy sporny budynek byłby zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, gdyby był obiektem gospodarczym stanowiącym jeden z elementów funkcjonującego gospodarstwa rolnego. Sąd uznał, że wbrew rzekomej oczywistości stanu faktycznego i prawnego, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez powiatowy i wojewódzki organ nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a przy tym z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Taka ocena postępowania organów polegała także na podjęciu poważnego w skutkach rozstrzygnięcia bez zgromadzenia i oceny kompletnego materiału dowodowego, wadliwej i przedwczesnej (wobec braków w ustaleniu stanu faktycznego) wykładni § 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze przedstawione uwagi i dokonają ponownej oceny sprawy, zwłaszcza zgodności przedmiotowego budynku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalności prowadzenia w stosunku do niego postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji uznając, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.