I OW 189/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Wójtem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków L.D. o przyznanie pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy Z. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy D. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków L.D. o przyznanie pomocy w formie skierowania do schroniska dla bezdomnych mężczyzn w [...] i przyznania pomocy finansowej w formie pokrycia kosztów pobytu w w/w placówce oraz przyznania jednorazowego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku podał, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s.") określa właściwość miejscową organu zobowiązanego do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej – według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Złożony w niniejszej sprawie wniosek L.D. dotyczy jednak osoby bezdomnej. W takiej sprawie właściwość reguluje art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wójt Gminy D. podał, że ostatnim miejscem zameldowania L.D. na pobyt stały było [...], Gmina Z. Od czasu wymeldowania wyżej wymienionego z w/w adresu na mocy decyzji administracyjnej nie posiadał on innego miejsca zameldowania. Na terenie Gminy D. przebywa jedynie tymczasowo w Schronisku [...] w [...]. Zostało mu udzielone schronienie, które zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.s., następuje poprzez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego. Pobyt w schronisku dla bezdomnych jest pozbawiony cech trwałości i nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej osoby w nim przebywającej w miejscowości położenia takiego schroniska. W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania i nie bada się jej zamiaru co do stałego miejsca pobytu, lecz bada się wyłącznie jej status, a gminą właściwą w sprawie jest gmina ostatniego stałego zameldowania na pobyt stały w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s. Wobec powyższego przyjąć zatem należy, że L.D. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. Przebywa on w Schronisku [...] w [...], zaś ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest miejscowość [...], Gmina Z. Ustawodawca w przypadku osoby bezdomnej w art. 101 ust. 2 u.p.s. wyraźnie zastrzegł, że osoba bezdomna powinna otrzymać pomoc od gminy, na terenie której jest zameldowana na pobyt stały. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie bezdomnemu, (który z oczywistych powodów częściej aniżeli inne osoby zmienia miejsce zamieszkania) dostępu do świadczeń socjalnych. W konsekwencji Wójt Gminy D. stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosków L.D. jest Wójt Gminy Z. Wójt Gminy Z. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Wójta Gminy D. jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Wójtem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków L.D. o przyznanie pomocy w formie skierowania do schroniska dla bezdomnych mężczyzn w [...] i przyznania pomocy finansowej w formie pokrycia kosztów pobytu w w/w placówce oraz przyznania jednorazowego zasiłku celowego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy L.D. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania L.D. na pobyt stały jest [...], Gmina Z.. Na terenie Gminy D. przebywa jedynie tymczasowo w Schronisku [...] w [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności prowadzą do uznania, że L.D. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Miejsca jego pobytu w schronisku dla bezdomnych nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Z tych względów, stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosków L.D. o przyznanie pomocy w formie skierowania do schroniska dla bezdomnych mężczyzn w [...] i przyznania pomocy finansowej w formie pokrycia kosztów pobytu w w/w placówce oraz przyznania jednorazowego zasiłku celowego jest Wójt Gminy Z., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały ([...]). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.