II OSK 1393/13

SENTENCJA Dnia 3 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1803/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1393/13 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu [...] marca 2012 r. [...] dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu nawierzchni z betonowej kostki drogowej o powierzchni około 459 m², na działkach nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Organ I instancji podał, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], uchwalonym uchwałą Nr LXXXVI/2533/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr 174 z 8 października 2010 r., poz. 4421). Wskazał, że inwestycja narusza ustalenia planu, albowiem została zlokalizowana na terenie przeznaczonym pod jezdnię serwisową ul. [...]. W odwołaniu od ww. decyzji spółka podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na to, że sprzeciw został doręczony inwestorowi po upływie 30 dni. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że sprawa dotyczy utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr [...], które ma posłużyć do obsługi komunikacyjnej restauracji [...]. Działka nr [...], na której zlokalizowana jest restauracja, położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] – tereny o funkcji usługowej. Zgodnie z § 26 ust. 4 planu dla realizacji określonego planem układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu, wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic na rysunku planu: 1 KUGP - ulica [...], główna ruchu przyspieszonego (GP), 34 KUD - jezdnia serwisowa w liniach rozgraniczających ulicy [...] (odc. ul. [...]– ul. [...]), dojazdowa, 5 KUL – ciąg ulic [...] – jezdnia serwisowa w liniach rozgraniczających ul. [...]. Szerokość w liniach rozgraniczających dla ul. [...] w rejonie posesji [...] została ustalona na 18 m. Ponadto zgodnie z ustaleniami planu ustala się docelową likwidację skrzyżowania ul. [...] (pozostawienie tylko wlotu do ww. ulicy). Dalej Wojewoda podał, że z przedłożonego przez inwestora szkicu przedstawiającego lokalizację projektowanego utwardzenia powierzchni gruntu wynika, że roboty budowlane zostały przewidziane w liniach rozgraniczających dróg: ulicy [...] oraz ulicy [...] na działkach nr [...], które stanowią część terenu przeznaczonego dla realizacji określonego w § 26 planu układu drogowego, tj. pod jezdnię serwisową oznaczoną na rysunku planu symbolem 34 KUD oraz jezdnię serwisową oznaczoną na rysunku planu symbolem 5 KUL. Realizacja na ww. działkach zgłoszonych robót budowlanych naruszałaby zatem ustalenia zawarte w § 26 planu. Odnosząc się natomiast do argumentacji dotyczącej naruszenia terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, Wojewoda zauważył, że zgłoszenie zostało dokonane w dniu [...] marca 2012 r., a decyzja wnosząca sprzeciw została wydana w dniu [...] kwietnia 2012 r. i wysłana w dniu [...] kwietnia 2012 r. Zgodnie zaś z najnowszym orzecznictwem NSA, za trafny i zgodny z obowiązującym prawem organ uznał pogląd, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...], zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że przez wniesienie sprzeciwu przez organ należy rozumieć samo nadanie tego sprzeciwu w placówce pocztowej operatora publicznego, podczas gdy w istocie o wniesieniu sprzeciwu można mówić dopiero z chwilą jego doręczenia inwestorowi, 2/ art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. z uwagi na utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy wadliwej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że utwardzenie powierzchni gruntu betonową kostką drogową zostało przewidziane na działce nr [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa). Z części graficznej obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka ta znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], tj. stanowi część pasa terenu zarezerwowanego w § 26 pkt 4 planu pod jezdnię serwisową oznaczoną symbolem 34 KUD i jezdnię serwisową oznaczoną symbolem 5 KUL. Tym samym roboty wskazane w zgłoszeniu są niezgodne z ustaleniami planu. Organ architektoniczno-budowlany, otrzymując zgłoszenie, zobligowany jest rozstrzygnąć, czy zamierzenie objęte tym zgłoszeniem nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów prawa. W przypadku stwierdzenia tego rodzaju nieprawidłowości ma obowiązek zareagować sprzeciwem, w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd I instancji zauważył także, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W takiej sytuacji wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepisy te odnoszą się jednak do utwardzenia działki budowlanej. Tymczasem działka przeznaczona pod utwardzenie jest działką drogową. Sąd Wojewódzki nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Przyjął, że sprzeciw jest wniesiony w terminie 30 dni, jeżeli w tym czasie decyzja o sprzeciwie zostanie wydana, czyli zostanie sporządzona zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast nadanie decyzji w polskiej placówce operatora publicznego może być jednym z dowodów wydania decyzji w terminie w razie zarzutu jej antydatowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie sprzeciwu przez organ następuje w chwili wydania decyzji, przez co należy rozumieć fakt sporządzenia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 ust. 1 k.p.a., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu jest taka, że złożenie sprzeciwu następuje w chwili doręczenia inwestorowi decyzji o sprzeciwie; w rezultacie należy przyjąć, że zastrzeżony przez ustawę 30-dniowy termin na złożenie sprzeciwu jest dochowany wyłącznie wówczas, gdy w powyższym terminie decyzja o sprzeciwie zostanie inwestorowi doręczona; doręczenie decyzji po upływie powyższego terminu, niezależnie od tego, czy została ona wydana przed upływem 30 dni od chwili złożenia zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, czy już po upływie tego okresu, oznacza natomiast, że termin na złożenie sprzeciwu nie został zachowany; 2/ art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Nr LXXXVI/2533/2010 Rady m.st. Warszawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd w subsumpcji), polegające na wadliwym uznaniu przez organ, że zgłoszone roboty budowlane były sprzeczne z § 26 planu miejscowego (a zatem stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotetycznemu stanowi przewidzianemu w normie prawnej inkorporowanej w art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane), gdy tymczasem zgłoszone roboty budowlane były zgodne z planem, ponieważ polegały na utwardzeniu terenu kostką drogową w celu obsługi komunikacyjnej, co umożliwia realizację określonej w planie miejscowym funkcji dojazdowej o charakterze lokalnym oraz poruszanie się pojazdów i osób; nie było zatem podstaw do złożenia sprzeciwu. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jednoczesne rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się na dwóch argumentach. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej twierdzi, że nieotrzymanie w terminie 30 dni od dokonania zgłoszenia decyzji o sprzeciwie oznacza, że sprzeciw nie został wniesiony w terminie i podmiot dokonujący zgłoszenia może przystąpić do robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela. W ocenie Sądu zaaprobować należy zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest zachowany, gdy właściwy organ wyda decyzję o sprzeciwie w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Przez wydanie decyzji zaś rozumie się sporządzenie jej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a., zaś fakt nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego uznaje się jedynie za dowód wydania decyzji o sprzeciwie w terminie, w razie zarzutu, że data w niej podana jest wcześniejsza od daty rzeczywistej (zarzut antydatowania). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 808/11, i z dnia 2 września 2011, II OSK 737/11. W niniejszej sprawie organ sprostał tym wymaganiom. Zgłoszenie doręczone zostało organowi w dniu [...] marca 2012 r., zaś decyzja o sprzeciwie wydana została w dniu [...] kwietnia 2012 r. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje zresztą daty wydania decyzji, podnosi jedynie fakt, że składającej zgłoszenie spółce decyzja o sprzeciwie doręczona została dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. Jednakże w świetle poglądu reprezentowanego przez Sąd w składzie niniejszym argumentacja strony nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Nie jest również zasadny drugi ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarżąca spółka podnosi mianowicie, że Sąd I instancji naruszył art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem § 26 planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], uchwalonego uchwałą Nr LXXXVI/2533/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 2010 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr 174 z 8 października 2010 r., poz. 4421) przewiduje wprawdzie rezerwację terenu, na którym mają zostać wykonane roboty budowlane, pod jezdnie serwisowe ul. [...] i ul. [...], jednak charakter planowanych prac – utwardzenie terenu kostką drogową - nie jest sprzeczne z przewidzianym w planie przeznaczeniem działek. Tymczasem działki, na których roboty budowlane miałyby zostać wykonane, położone są w liniach rozgraniczających ulic [...] i na których, w ramach planowanego układu komunikacyjnego, przewidziano istnienie jezdni serwisowych. Pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, niemającym ściśle określonej definicji prawnej. Można przyjąć, że droga serwisowa stanowi jezdnię o innych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą – z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., VI SA/Wa 2075/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Ke 281/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1680/08). Oznacza to niewątpliwie, że do jej realizacji konieczne będą odpowiednie pozwolenia i uzgodnienia (choćby w zakresie budowy zjazdów). Nie ma zatem wątpliwości, że planowane utwardzenie działek zarezerwowanych na jezdnie serwisowe, które ma niewątpliwie zostać wykonane w celu poprawy obsługi komunikacyjnej restauracji skarżącej spółki, nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym. Czym innym jest bowiem urządzenie utwardzonego placu obsługującego gości restauracji, a czym innym budowa jezdni wraz ze zjazdami do przyległych nieruchomości. Nie zasługują przy tym na aprobatę argumenty, że na utwardzonym placu możliwy będzie przecież ruch pojazdów i pieszych. Obu tych funkcji – utwardzonego placu i jezdni – nie da się bowiem pogodzić. Jest także i drugi powód, dla którego wydanie decyzji o sprzeciwie było w niniejszej sprawie prawidłowe, a o którym również mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Otóż zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tylko wobec utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Zatem utwardzenie powierzchni gruntu na wszystkich innych działkach wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Działki, na których skarżąca spółka zamierza wykonać utwardzenie, nie są działkami budowlanymi. Z zamieszczonych w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów, jak też z załączonych map, wynika, że są one działkami drogowymi. W myśl zatem art. 30 ust. 6 pkt 1 właściwy organ miał obowiązek wnieść sprzeciw. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.