II SAB/Wa 550/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Klubu Sportowego [...] w [...] na bezczynność Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. oddala skargę UZASADNIENIE Klub Sportowy [...] w W. wniósł skargę na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Prezes Klubu Sportowego [...], działając w imieniu Klubu dnia [...] lutego 2019r. wniósł do Polskiego Związku [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu załączników do protokołu z posiedzenia Prezydium Zarządu Organu z dnia [...] marca 2017r. Skarżący wskazuje, że organ odczytał wiadomość elektroniczną zawierającą ww. wniosek [...] lutego 2019r. Skarżący w związku z brakiem odpowiedzi na ww. wniosek, wysłał organowi dnia 21 marca 2019r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, ponaglenie, wskazując, że wiadomość tą organ odczytał [...] marca 2019r. Organ za pośrednictwem poczty elektronicznej dnia [...] marca 2019r. poinformował skarżącego, że ze względu na dużą liczbę załączników do protokołu z posiedzenia Prezydium Zarządu Organu z [...] marca 2017r. skarżący we wcześniej ustalonym terminie może stawić się w biurze organu, gdzie zostaną udostępnione dokumenty, o które wnioskował. Skarżący pismem z 25 marca 2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018r., poz.1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania winnego niezałatwienia sprawy w terminie, Prezesa Zarządu Organu – A. M.; 4) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w p.p.s.a., a w szczególności narusza: - art. 29, który nakłada obowiązek udokumentowania umocowania osoby podpisującej skargę, - art. 47 § 2, nakładający obowiązek uwierzytelniania wydruków poczty elektronicznej w sposób określony w art. 48 § 3, - art. 52 § 2, gdyż w wyniku ponaglenia organ przedstawił możliwość uzyskania stosownych informacji - zaproponował wgląd w materiały z możliwością ich skopiowania w biurze. Organ wyjaśnił też, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zbiegł się w czasie z przygotowaniami do nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Delegatów Organu, na którym planowano dokonać istotnych zmian w statucie. Był to okres wytężonych prac całego biura (bardzo ograniczonego personalnie), co przy dużej ilości żądanych przez skarżącego materiałów spowodowało konieczność przesunięcia w czasie wykonania skanu załączników do protokołu z posiedzenia Prezydium Zarządu Organu z dnia [...] marca 2017r. W sprawie nie doszło też do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ starał się zawsze przesyłać skarżącemu żądane informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2019 roku sygn. akt II SAB/Wa 254/19 wydanym w sprawie ze skargi Klubu Sportowego [...] w W. na bezczynność Polskiego Związku [...] w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał Polski Związek [...] w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] lutego 2019 r. (pkt 1). W oparciu o art. 149 § 1a tej ustawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Ponadto na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a w oparciu o art. 200 i 209 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępoSąd pierwszej instancji uznał, że PZ[...] dopuścił się bezczynności, ponieważ do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku skarżącego w sposób odpowiadający prawu. Podmiot zobowiązany nie odpowiedział na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani nie poinformował o powodach opóźnienia, stosownie do art. 13 ust. 2 tej ustawy. Dopiero w wyniku wniesionego przez wnioskodawcę ponaglenia podmiot zobowiązany poinformował go, że we wcześniej ustalonym terminie może stawić się w biurze PZ[...], gdzie zostaną udostępnione żądane dokumenty. Zdaniem Sądu nie stanowiło to jednak załatwienia wniosku w formie, której żądał wnioskodawca. Skargę kasacyjną złożył Polski Związek [...] w W., zaskarżając wyrok w zakresie punktu pierwszego i punktu czwartego. Zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. przez uznanie, że PZ[...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, tj. organem władzy publicznej, ewentualnie podmiotem reprezentującym zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa w sytuacji, gdy PZ[...] jest polskim związkiem sportowym działającym w oparciu o art. 7 i następne ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. 2019, poz. 1468 ze zm.), a zatem podmiotem utworzonym w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie podlegającym nadzorowi ministra właściwego do spraw kultury fizycznej; - art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie i nieuznanie PZ[...] za podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów i w konsekwencji nieustalenie – mając na uwadze zakres żądania skarżącego, czy wnioskowane informacje dotyczą wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnioskowane informacje nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez PZ[...] zadań publicznych lub dysponowania przez ten podmiot majątkiem publicznym, a tylko w takim zakresie jest on zobowiązany do stosowania przepisów u.d.i.p. w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował PZ[...] – na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. - jako organ władzy publicznej, ewentualnie podmiot reprezentujący zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa i uznał, że jest on zobowiązany do udostępnienia co do zasady każdej informacji. Wobec tego, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w sprawie należało bezwzględnie rozważyć, czy zakres przedmiotowy wniosku o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznych związanych ze sprawowaniem funkcji publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Klub Sportowy [...] w W. zwrócił się o oddalenie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania. Podniesiono, że rażąco niesprawiedliwe jest przerzucenie kosztów zastępstwa procesowego na klub sportowy, który nie wykorzystuje pieniędzy publicznych na obsługę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020r. sygn. I OSK 158/20 uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1 i 4 i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd kasacyjny wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok uwzgledniający częściowo skargę, stwierdził, że "Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), jak również to, że żądana przez Skarżącego informacja stanowiła informację publiczną". Przy czym Sąd w żaden sposób nie uzasadnił tego stanowiska. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232), oraz partie polityczne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie powinno budzić wątpliwości, że Polski Związek [...] (dalej jako PZ[...]) będący Polskim Związkiem Sportowym nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak to błędnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Zatem rozważenia wymagała kwestia, czy jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej, PZ[...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji będąc stosownie do art. 190 p.p.s.a., związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, ustali czy PZ[...] dysponuje majątkiem publicznym, zdefiniuje pojęcie informacji publicznej i ustali, które z żądanych przez wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. załączników do protokołu z posiedzenia Prezydium Zarządu PZ[...], stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu przez adresata wniosku. W zależności od przyjętego w tym zakresie stanowiska, orzeknie o żądaniach zawartych w punktach 1 i 5 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Polski Związek [...] skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020r. sygn. I OSK 158/20 uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1 i 4 i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., czyli, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Polski związek sportowy - jakim jest Polski Związek [...] - tworzony jest, jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o sporcie w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie. Utworzenie polskiego związku sportowego wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej (ust. 2). W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie do polskiego związku sportowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (ust. 3). W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie, polski związek sportowy ma wyłączne prawo do: (1) organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie; (2) ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie; (3) powołania kadry narodowej oraz przygotowania jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy; (4) reprezentowania tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, nadzór nad działalnością polskich związków sportowych sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej, m.in. przez kontrolę polskiego związku sportowego (ust. 3 pkt 2), której zakresem objęta jest działalność polskiego związku sportowego pod względem zgodności z przepisami prawa oraz postanowieniami statutu, który zatwierdza w drodze decyzji minister właściwy do spraw kultury fizycznej (ust. 4). Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 1 ustawy o sporcie, minister właściwy do spraw kultury fizycznej może dofinansowywać uprawianie lub organizowanie sportu oraz jego promocję. Tenże minister, w myśl art. 29 ust. 7 ww. ustawy, w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, może zlecać polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi Paraolimpijskiemu realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.). Przepisy art. 47 i art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) stosuje się odpowiednio. Ponadto Polskie Związki Sportowe stosownie do art. 45b ustawy o sporcie ustanawiają regulaminy dyscyplinarne, prowadzą postępowania dyscyplinarne i wydają decyzje dyscyplinarne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż analiza powyższych przepisów wskazuje, że Polski Związek [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to wynika przede wszystkim z celu Związku, którym jest realizacja zadań publicznych w zakresie kultury fizycznej i sportu, a w szczególności organizacja współzawodnictwa sportowego, popularyzacja i rozwój sportu w Polsce. Zatem trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, że PZ[...] stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. PZ[...] jest bowiem inną osobą wykonującą zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zakwalifikowanie PZ[...] do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej może dodatkowo wzmocnić ustalenie, że PZ[...] korzysta z majątku publicznego. Brak ustaleń w tym zakresie dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, uniemożliwia ocenę tej kwestii przez Sąd Kasacyjny. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż PZ[...] dysponuje i korzysta z majątku publicznego. Związek korzysta bowiem ze środków dotacji Ministerstwa Sportu i Turystyki a organem nadzorującym PZ[...] jest minister właściwy ds. kultury fizycznej (§5 ust. 3, §6 ust.2, §37 ust. 1 pkt e) Statutu PZ[...], dostępnego na stronie internetowej Związku). Związek działa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie (Dz.U., Nr 127, poz. 857 ze zm.), a w sprawach nieuregulowanych ustawa o sporcie stosuje się odpowiedni przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 855 ze zm.), oraz Statut PZ[...]. Ponadto, na stronach internetowych BIP Ministerstwa Sportu zamieszczane są corocznie sprawozdania z działalności PZ[...], zawierające również bilans "dla organizacji pożytku publicznego". Analiza przepisów przeprowadzona przez NSA oraz dodatkowe ustalenia przeprowadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, iż PZ[...] należy zakwalifikować do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Związek korzysta z bowiem majątku publicznego (dotacje) oraz realizuje cele publiczne (Statut). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Takim podmiotem wykonującym zdania publiczne oraz korzystającym z funduszy publicznych jest właśnie Polski Związek [...]. Kolejnym zagadnieniem podlegającym ocenie Sądu jest przedstawienie definicji "informacji publicznej" i ustalenie czy wniosek złożony w przedmiotowej sprawie dotyczył takiej "informacji publicznej". W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie kryterium podmiotowe, które w omawianej ustawie również nie ma charakteru enumeratywnego (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 51, s. 231). W przedmiotowej sprawie Prezes Klubu Sportowego [...], działając w imieniu Klubu dnia [...] lutego 2019r. wniósł do Polskiego Związku [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu załączników do protokołu z posiedzenia Prezydium Zarządu Organu z dnia [...] marca 2017r. Treść protokołu z posiedzenia Prezydium Zarządu Polskiego Związku [...] z dnia [...] marca 2017r. nie wymienia załączników do tego protokołu. Ustalony stan faktyczny w sprawie wskazuje, iż tzw. załączniki, to różnego rodzaju pisma dołączone fizycznie do dokumentu w postaci protokołu ("propozycja w załączeniu", "projekt w załączeniu", "pismo w załączeniu", "wyniki w załączeniu"). Oceniając charakter tych pism z uwzględnieniem definicji informacji publicznej należy wskazać, co następuje: Pismo w sprawie zmiany ustawy o sporcie do posłów PiS miało chrakter ogólnie dostępny i nie stanowiło załącznika do Protokołu nr [...]. Projekt zmiany ustawy "o rejestracji [...]. oraz zmianie niektórych innych ustaw miał charakter ogólnie dostępny, nie stanowił też załącznika do Protokołu nr [...]. Pismo dotyczące problemów z zakupnymi biletami do [...] miało charakter dokumenty wewnętrznego i nie stanowiło załącznika do Protokołu nr [...]. Pismo o wcześniejsze rozwiązanie umowy egzaminatora J. A. miało charakter dokumentu wewnętrznego i nie stanowiło załącznika do Protokołu nr [...]. Pismo A. S. oraz P. G. w sprawie zgody na udział w szkoleniu na Patent Instruktora [...] miało charakter dokumenty wewnętrznego i nie stanowiło załącznika do Protokołu nr [...]. Pismo w sprawie przekazania kontenera Związkowego miało charakter dokumenty wewnętrznego i nie stanowiło załącznika do Protokołu nr [...]. Uchwała nr [...] o usunięciu członków ze Związku była ogólnie dostępna, nie stanowiła załącznika do Protokołu nr [...]. W sprawie istotnym jest, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, iż dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15). W przedmiotowej sprawie, dokumenty zdefiniowane przez Sąd jako wewnętrzne zostały wytworzone przez podmioty funkcjonujące w ramach Polskiego Związku [...]. Służyły realizacji określonego celu i miały charakter logistyczno –techniczny. To, że wnioski zawarte w tych pismach zostały omówione na posiedzeniu Prezydium Zarządu z dnia [...] marca 2017r., nie przekłada się no to, iż zyskały one automatycznie walor informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również, to że żadne z pism przedstawionych na posiedzeniu Prezydium Zarządu z dnia [...] marca 2017r. nie stanowiło załącznika do tego protokołu. Wniosek skarżącego już tylko z tej przyczyny nie mógł zostać zrealizowany. Ponadto zarówno list do posłów, jak i projekt ustawy omawiane na tym posiedzeniu nie miały charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy, z uwagi na ich ogólnodostępny charakter. Natomiast pozostałe pisma miały charakter dokumentów wewnętrznych, co pozbawiało ich waloru informacji publicznej. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na bezczynność za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.