II OSK 1498/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 126/11 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 126/11, oddalił skargę W. W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...]grudnia 2007 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał A. i W. W. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego domu letniskowego na działce nr [...] we wsi G., gmina P., uporządkowanie terenu po rozbiórce i powiadomienie organu o wykonaniu tych obowiązków. W dniu [...] maja 2009 r. organ I instancji wydał upomnienie adresowane do W. W., w którym stwierdził niewykonanie powyższego obowiązku, wyznaczając inwestorowi dodatkowy siedmiodniowy termin do dokonania rozbiórki. Poinformowano stronę, że w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Organ wszczął takie postępowanie tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], który doręczono A. W. w dniu [...] lipca 2010 r. W dniu [...] lipca 2010 r. (data nadania pocztowego) W. W. zgłosił zarzuty wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej powoływanej też jako u.p.e.a., stwierdził bezzasadność zarzutów. Postanowienie to, na skutek zażalenia W. W., poddane zostało kontroli instancyjnej W. Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił je i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze względu na stwierdzone błędy proceduralne. Wskazano, że nie doręczono A. W. – jako stronie wskazanej w decyzji nakazującej rozbiórkę – upomnienia, zaś W. W. organ I instancji nie doręczył tytułu wykonawczego i z tego powodu postępowanie egzekucyjne nie zostało wobec niego wszczęte. Organ II instancji wyjaśnił też organowi I instancji, że w sytuacji, gdy stronami postępowania są małżonkowie obowiązkiem organu jest doręczyć korespondencję każdemu z nich. Ponadto wskazano żalącemu, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę i bezpodstawne jest wskazywanie faktów, które miały wpływ na wydanie tej decyzji. W związku z powyższym w dniu [...] września 2010 r. organ I instancji wystosował upomnienie do A. W., zaś tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. doręczył W. W. w dniu [...] października 2010 r. Na tę czynność W. W. zgłosił kolejny zarzut pismem z dnia [...] października 2010 r., wytykając organowi, że ponownie prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie tego samego tytułu egzekucyjnego, w którym jest mowa w upomnieniu z dnia [...] maja 2009 r. Natomiast ostatnie przesłane upomnienie nosi datę [...] września 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] organ I instancji uznał zarzuty za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono stronie, że zaistniała nieprawidłowość w procedurze doręczenia korespondencji A. W., gdyż stronie tej doręczono najpierw tytuł wykonawczy w dniu [...] lipca 2010 r., a dopiero następnie upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku – w dniu [...] września 2010 r., co stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślono też, że ponieważ stronami postępowania są małżonkowie, obowiązkiem organu jest doręczyć korespondencję każdemu z nich osobno. Następnie w dniu [...] listopada 2010 r. PINB w B. ponownie wezwał, prawidłowo już, oboje małżonków do wykonania nałożonego obowiązku w terminie siedmiu dni – upomnieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Na to upomnienie W. W. zgłosił zarzut, podnosząc, że PINB w B., już umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie postanowieniem z dnia [...] października 2010r., a nie można w jednej sprawie prowadzić więcej niż jednej egzekucji. Dlatego uważa, że ponowne upomnienie jest bezpodstawne. W dniu [...] listopada 2010 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i doręczył go stronom w dniu [...] listopada 2010 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], PINB w B. uznał bezzasadność zgłoszonego zarzutu z dnia [...] listopada 2010r. Wytłumaczono stronie, że postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne z dnia [...] października 2010 r. dotyczyło tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Później nie było prowadzone żadne postępowanie egzekucyjne w sprawie, a ponieważ obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nie został zrealizowany należało ponownie podjąć czynności zmierzające do jego wykonania. W dniu [...] listopada 2010 r. W. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zgłosił zarzut przeciwko prowadzeniu postępowania przez PINB, ponownemu przesłaniu tytułu wykonawczego oraz stanowisku wyrażonemu w tym postanowieniu. Podniósł, że miał nadzieję, iż PINB dostrzegł, że od wybudowania budynku upłynęło sporo czasu (tj. od lipca 2005 r.) i bezskuteczne jest wyegzekwowanie opłaty legalizacyjnej lub rozbiórki z powodu braku środków finansowych i z powodu przedłużającego się postępowania zdecydował się na umorzenie postępowania, a w dalszym postępowaniu na wydanie pozwolenia na użytkowanie. Podkreślił, iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy umorzeniem a uchyleniem decyzji lub postanowienia. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej rozpoznania "zarzutów" do upomnienia z dnia [...] listopada 2010 r. W. W. nie zgodził się z tym postanowieniem i w ustawowym terminie zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie co do istoty, czy w postępowaniu, którego skutkiem jest skarżone rozstrzygnięcie doszło do powstania samowoli budowlanej w pełnym tego słowa znaczeniu i z wyłącznej winy inwestora. Skarżący w związku z tym opisał przebieg procesu inwestycyjnego budowy domku letniskowego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że z uwagi na to, że postanowienia poddane kontroli sądowej dotyczą postępowania egzekucyjnego, tylko to postępowanie może mieścić się w granicach sprawy w rozumieniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Poza tym wszelkie kwestie merytoryczne, związane z przymusową rozbiórką przedmiotowego domku letniskowego położonego we wsi G., zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. W postępowaniu jurysdykcyjnym ustalono, iż Państwo W. samowolnie wykonali tę inwestycję, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzji nakazującej rozbiórkę zobowiązani nie kwestionowali i stała się ona ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, iż sporna inwestycja była przedmiotem postępowania legalizacyjnego i warunkiem jego pozytywnego zakończenia było uiszczenie przez inwestorów wymaganej prawem budowlanym opłaty legalizacyjnej. Postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej na skutek skargi małżonków W. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekał wyrokiem z dnia 12 września 2007r. sygn. akt II SA/Ol 357/07, którym oddalił skargę. Zatem podnoszone w niniejszej skardze okoliczności, które w przekonaniu skarżącego powinny zostać uwzględnione przy ustaleniu samowoli budowlanej, zostały poddane już ocenie przez Sąd, który uznał je za nieuzasadnione. Niezależnie od tego, Sąd podkreślił, że materia podnoszona przez skarżącego nie mogła być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna ingerencja w treść decyzji nakładającej obowiązek. Skoro decyzja nakazująca rozbiórkę domku letniskowego stała się ostateczna, to obowiązek nią nałożony podlega wykonaniu. Decyzja ta wiąże organ egzekucyjny, który jest w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem, w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., uprawnionym do żądania przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Decyzja ta bezwzględnie wiąże też jej adresatów. Nałożony obowiązek jest wymagalny. Dlatego w obecnym stanie prawnym skarżący nie może skutecznie uchylać się od wykonania obowiązku. Nakaz rozbiórki podlega egzekucji w trybie cytowanej ustawy u.p.e.a., na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 tej ustawy. Wobec dotychczasowego niewykonania nałożonego obowiązku PINB w B. prawidłowo wszczął w dniu [...] listopada 2010 r., co do przedmiotowego nakazu rozbiórki postępowanie egzekucyjne, którego celem jest doprowadzenie do jego wykonania poprzez stosowanie środków przymusu. Wbrew przekonaniu skarżącego uprzednie umorzenie wadliwie wszczętego postępowania w tej sprawie, nie stanowi przeszkody dla toczącego się obecnie postępowania. Umorzenie postępowania z powodu niedoręczenia zobowiązanemu upomnienia, o czym stanowi art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. nie spowodowało wygaśnięcia obowiązku. Wspomniany przepis dotyczy jedynie wymogu formalnego, którego niespełnienie niweczy wszystkie dotychczasowe czynności organu egzekucyjnego, od momentu doręczenia tytułu egzekucyjnego, w której to dacie postępowanie zostało wszczęte, w myśl art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Dlatego postępowanie należy umorzyć. Zdarzenie to wywołuje skutki jedynie procesowe, a nie materialnoprawne. Organ egzekucyjny swoim działaniem nie może ingerować w treść rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dopóki nakaz rozbiórki pozostaje niezrealizowany, dopóty organ egzekucyjny ma obowiązek dochodzić jego wykonania. Przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego mogą stanowić jedynie okoliczności wskazane enumeratywnie w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., który określa przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie żadne z wymienionych w tym przepisie zdarzeń nie wystąpiło. Tym samym prowadzone postępowanie może być kontynuowane. Poza tym w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ I instancji nie miał podstaw prawnych do rozpoznania zarzutu wniesionego na upomnienie, które poprzedza wszczęcie procedury egzekucyjnej. Przepisy postępowania egzekucyjnego nie dopuszczają wniesienia zarzutów do upomnienia. Okoliczność ta czyniła bezprzedmiotowym postępowanie dotyczące tego zarzutu i zasadnie organ II instancji umorzył postępowanie egzekucyjne w tej części na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. - polegające na wadliwie przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a przejawiające się w merytorycznym rozpoznaniu sprawy w oparciu o pismo skarżącego z dnia 21 stycznia 2011 r. potraktowane jako skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2010r., znak [...], mimo iż z treści pisma skarżącego wyraźnie wynikało, że domaga się on wznowienia postępowania w sprawie samowoli budowlanej zakończonego ostateczną decyzją WINB w O. z dnia [...] lutego 2007r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB w B. z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] ustalającą opłatę legalizacyjną za wybudowany domek letniskowy na działce nr ewid. [...] obręb [...], gm. P. w kwocie 25 000 zł - a zatem WINB w O. winien był przekazać pismo skarżącego według właściwości do PINB w B. celem rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, zaś w braku takiego działania WINB w O., WSA w Olsztynie winien był pismo skierowane doń jako skarga odrzucić, jednocześnie wskazując organowi na jego właściwe znaczenie oraz niezbędne dalsze czynności. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania ze skargi na decyzję WINB w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] oraz przekazanie sprawy organowi właściwemu celem jej załatwienia zgodnie z treścią pisma skarżącego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. Powyższy zarzut należało uznać za niezasadny. Nie sposób bowiem zgodzić się ze skarżącym, że wniesione przez niego pismo z dnia 21 stycznia 2011 r. nie jest skargą. Pismo to, złożone w ustawowym terminie, skierowane w trybie przewidzianym do złożenia skargi - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz opłacone na skutek wezwania do uiszczenia wpisu od skargi, wskazywało, że odnosi się do postanowienia WINB z [...] grudnia 2010 r. Ponadto sam skarżący określił wskazywane pismo jako skargę, zawierając wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu jej rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości zatem, że wniesione pismo jest skargą, nie było zatem podstaw do wzywania skarżącego do sprecyzowania, czy w istocie jego intencją jest zaskarżenie wskazanego wyżej postanowienia WINB. Wskazać także należy, że skarżący, wiedząc o wszczętym jego skargą postępowaniu sądowoadministracyjnym, do momentu wydania wyroku przez Sąd I instancji nie kwestionował zakwalifikowania jego pisma jako skargi. W konsekwencji, uznać należy, że wobec braku podstaw do odrzucenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasadnie przyjął skargę do rozpoznania. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 3