IV SA/Po 1127/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. W. na uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust. 4, § 8, § 16, § 17 pkt 1 oraz § 19; 2. w pozostałej części skargę oddala. UZASADNIENIE Rada Gminy ( dalej jako : Rada ) dnia 28 lutego 2017 r. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 , dalej "u.u.c.p.g.") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze .zm. dalej "u.s.g.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. ( dalej jako : Regulamin). Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W. wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności w odniesieniu do § 1 pkt § 2 ust. 4 § 8, § 16, § 17 pkt 1, § 19, Regulaminu. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego: - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i oraz § 118 i 143 § rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.06.2002r. w sprawie Zasad Techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 1pkt 1 oraz §22 ust.4 załącznika do uchwały, obowiązków w zakresie utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie " sanitarnym, technicznym i porządkowym" poprzez powtórzenie zapisów art.5 ust 1pkt 1 ustawy. - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie § 8sposobów odbioru odpadów niebezpiecznych; - art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowe i wprowadzenie w §16 odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe. - art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowe i wprowadzenie w §17 pkt 1 warunków dopuszczalność zwolnienia psów na terenie własnej nieruchomości oraz zobowiązanie do oznakowania nieruchomości; - art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nie wyznaczenie w § 19 ust 1 terenów podlegających obowiązkowej deratyzacji - art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nie wyznaczenie w § 19 ust 2 obciążenie kosztami właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 28 lutego 2017r. Skargę na powyższą Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 P.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego., w tym także z rozporządzeniem Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać i modyfikować regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; dostępne CBOSA). Zgodnie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08; we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., sygn. aktII SA/Wr 470/09, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Słusznie podnosi Prokurator, że co do zasady, jedną z zasadniczych reguł tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Należy jednak podkreślić, iż powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia pozostaje ilość tych powtórzeń, charakter powtórzonych przepisów prawa i ich istota. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie jest uprawnione stwierdzanie nieważności § 1 ust. 1 Zgodzić należy się ze skarżącym, że niezgodne z prawem jest natomiast , rozwiązanie zawarte w Regulaminie w § 2 ust .4. Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów - w szczególności poprzez nałożenia obowiązku, że po jego opróżnieniu nie powinien wydzielać się nieprzyjemnego zapachu. Wskazać należy, iż w powyższych przepisach Rada wykroczyła poza upoważnienia zawarte w ustawie o utrzymanie czystości i porządku w gminach, albowiem ustanawiając powyższe obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości Rada uczyniła to w sposób dowolny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, (...)". Do określenia szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji tego obowiązku rada gminy nie została upoważniona. Za niedopuszczalne uznać zatem należy wprowadzenie w regulaminie dodatkowych obowiązków dotyczących standardów utrzymania pojemników na odpady komunalne, w tym w szczególności, aby nie wydzielały po jego opróżnieniu nieprzyjemnych zapachów. W przytoczonych przepisach regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których w sposób wyraźny nie sprecyzowano w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 789/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl); W zaskarżonej Uchwale Rada przekroczyła też delegację ustawową w § 8. Słusznie wskazał Prokurator, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosi się do zasad postępowania z odpadami komunalnymi, a więc na jej podstawie Rada nie ma upoważnienia do zajmowania się odpadami innego rodzaju np. niebezpiecznymi. Sąd podziela również stanowisko Prokuratora, odnośnie uregulowania przez Radę, w § 16 kwestii odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe za ich zachowanie. W tym miejscu wskazać należy, że celem wprowadzenia przepisów odnoszących się do właścicieli zwierząt jest ochrona przed zagrożeniem z ich strony i uciążliwością dla innych oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzane przepisy muszą jednak zachować proporcje pomiędzy celem jakiemu służą i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami. Zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych uregulowane są w pełni w Kodeksie cywilnym, a Rada nie ma , jak słusznie zauważył Prokurator kompetencji do ich modyfikacji. W § 17 pkt 1 Uchwały, Rada przyjęła, że zwolnienie przez właściciela psa ze smyczy na terenie własnej nieruchomości, może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy nieruchomość ta jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich. Ponadto nakazała właścicielom nieruchomości odpowiednio ją oznakować tabliczką z ostrzeżeniem. W ocenie Sądu, przywołane postanowienia regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., albowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Poza tym, wskazać należy, że w określając obowiązki wyłącznie właścicieli nieruchomości utrzymujących psy, a pozostawiając poza zakresem uregulowania inne podmioty utrzymujące psy, np. opiekunów psów nie będących właścicielami nieruchomości, nie wypełniono dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w sposób kompletny, albowiem upoważnienie tam sformułowane odnosi się do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie tylko do właścicieli nieruchomości ( wyrok WSA z dnia 4.09. 2019r., sygn.. akt. II SA/Gd 69/19). Przyznać należało także rację skarżącemu w kwestii kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa w treści § 19 Regulaminu. Przepis ten w założeniu miał być realizacją upoważnienia wynikającego z treści art. 4 ust 2 pkt 8 u.u.c.p.g. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nakazującego wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania oraz poprzez nałożenie przez Radę na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji. Tymczasem § 19 ust.1 Regulaminu nie wypełnia przedmiotowego zakresu upoważnienia. Zobowiązanie właścicieli domów wielorodzinnych i domów jednorodzinnych do dokonywania deratyzacji "co najmniej raz do roku" oraz w " miarę potrzeby" nie wyznaczenia obszaru "podlegającego obowiązkowej deratyzacji" ani terminu do jej przeprowadzenia. Celem tej regulacji jest bowiem, konkretnie określony obszar, który ze względu na szczególne właściwości, powinien zostać poddawany w określonych odstępach czasu, obowiązkowej deratyzacji. Rada przekroczyła również delegację ustawową nakładając w § 19 ust.2 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia kosztów deratyzacji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie upoważnia Rady do takiego działania. Tym samym Rada w § 19 Regulaminu nie uregulowała prawidłowo i wyczerpująco kwestii terminu i wyznaczenia obszaru przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji, co stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze że Uchwała w części narusza prawo w stopniu istotnym, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność § 2 ust.4, § 8, § 16, § 17 pkt 1 § 19 Załącznika do Uchwały Nr nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B., a w pozostałej części na podstawie art.151 P.p.s.a. skargę oddalił