II GSK 626/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1643/19 w sprawie ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy Korytnica z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę J. L. na uchwałę Rady Gminy Korytnica z dnia 20 lipca 2018 r., nr LVI/328/18 w przedmiocie zasad usytuowania miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W motywach Sąd I instancji wskazał, że skarżący wywodził swój interes w złożeniu skargi na wymienioną uchwałę z okoliczności dysponowania od 19 lutego 2016 r., zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zezwolenie to zostało wydane na czas oznaczony do dnia 30 czerwca 2022 r. Działalność gospodarcza skarżącego jest prowadzona w miejscowości P. w budynku znajdującym się w odległości 67 metrów od obiektu chronionego - kościoła parafialnego. Skarżący wywodził, że w związku z wydaniem aktu prawa miejscowego, który wyklucza możliwość prowadzenia sprzedaży alkoholu w lokalu znajdującym się bliżej niż 100 m od kościoła, utraci on najpóźniej 30 czerwca 2022 r., możliwość prowadzenia działalności w tym zakresie. Wskazał, iż zaskarżona uchwała nie zawierała w sobie uzasadnienia wskazującego na przyczyny wprowadzenia ograniczenia co do lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w miejscach, w których sprzedaż taka była prowadzona dłużej niż 10 lat od wejścia w życie uchwały. Uchwała usuwała z porządku prawnego wyjątek od reguły obowiązujący od 26 lat, a który dotyczy jedynie jednej miejscowości, jaką była miejscowość, w której strona prowadzi swoją działalność. W ocenie strony, zmiana taka, która wpływa na sytuację skarżącego oraz mieszkańców tej miejscowości i najbliższych okolic powinna być w sposób należyty uzasadniona. Sąd I instancji odrzucając tą skargę podzielił stanowisko Rady Gminy, że zaskarżona uchwała w dacie wniesienia przez skarżącego skargi nie powoduje dla skarżącego ograniczeń i nie pozbawia go uprawnień, gdyż jak sam skarżący wskazał, jego zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży obowiązuje do 30 czerwca 2022 r. Sąd wskazał również, co wynikało z wpisu w ewidencji działalności gospodarczej skarżącego, jego przeważającą działalnością jest sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych (47.11. Z), a nie sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżący prowadzi sklep ogólnospożywczy od 2006 roku, a zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa posiada dopiero od 19 lutego 2016 roku, co potwierdza, że wcześniej prowadził sprzedaż artykułów bez alkoholu i osiągał z tego tytułu zyski. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że J. L. nie miał interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Korytnica z dnia 20 lipca 2018, nr LVI/328/18. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną J. L. zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na nieuznaniu skarżącego za podmiot legitymowany skargowo z uwagi na brak interesu prawnego z powodu posiadania przez niego obowiązującego do 30 czerwca 2022 r. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna była prowadzić do uznania, że interes prawny J. L. wynika z faktu, że lokal w który prowadzi on działalność przestał spełniać wymogi niezbędne do uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a okoliczność ta wpływa na możliwość uzyskania tego zezwolenia na kolejny okres. Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Korytnica, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesiony w niej zarzut wraz z jego uzasadnieniem nie podważa prawidłowości oceny wniesionej w sprawie skargi, jakiej dokonał Sąd I instancji. Mając na uwadze przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej wniesioną przez stronę skargą, treść motywów postanowienia Sądu I instancji oraz postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który stosownie do treści art. 183 § 2 p.p.s.a., determinuje ramy kontroli jakiej Naczelny Sąd Administracyjny poddaje orzeczenie Sądu I instancji, przywołać należy regulację w oparciu, o którą możliwym jest wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu gminy. Prawo, o którym mowa powyżej uregulowane zostało w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn.. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 i inne). W piśmiennictwie omawiającym komentowany przepis przyjmuje się, "(...) że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Aktualność interesu prawnego oznaczałaby, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (w: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018). Jak zatem wynika z powyższych rozważań, a co należy w świetle argumentacji skargi kasacyjnej szczególnie podkreślić, legitymacja skargowa przewidziana art. 101 ust. 1 u.s.g. uwarunkowana jest interesem prawnym podmiotu, który to interes prawny musi nosić cechę aktualności, a więc dotyczyć musi aktualnych praw i obowiązków strony, które mogą zostać naruszone aktem samorządu gminy. W przedmiotowej sprawie nie budzi niczyjej wątpliwości, w tym wątpliwości skarżącego kasacyjnej, że objęta jego skargą uchwała Gminny Korytnica z dnia 20 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie tejże Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie wpłynęła w jakikolwiek sposób na uprawnienie skarżącego, wynikającego z posiadanego przez niego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholi oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zauważyć należy, iż sama uchwała w kwestii obowiązujących zezwoleń zawierała jasne stanowisko co do zachowania ich ważności - akapit pierwszy uzasadnienia uchwały nr LVI/328/18. Nie jest również kwestionowane, że skarżący, na co sam konsekwentnie wskazuje, do dnia 30 czerwca 2022 r., może prowadzić działalność handlową w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie posiadanego zezwolenia. Taki stan sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, powoduje, że skarżący nie posiadała legitymacji skargowej – interesu prawnego - do wniesienia skargi na wymienioną uchwałę, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem rzeczona uchwała nie wpływała na sferę aktualnych, indywidualnych praw lub obowiązków skarżącego. Wywodzona zaś przez stronę argumentacja odnośnie wpływu uchwały na możliwość ubiegania się o kolejne zezwolenie po dacie 30 czerwca 2022 r., nie może stanowić okoliczności skutecznego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę, gdyż jak już wskazano, interes ten musi mieć charakter aktualny nie zaś przyszły lub hipotetyczny. Słusznie, wobec powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie miał interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Gminy Korytnica z dnia 20 lipca 2018 r., która nie naruszała również posiadanego przez stronę uprawnienia – zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W konsekwencji zasadnie skarga wniesiona przez stronę na tą uchwałę została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odnosząc się do powołanego w motywach skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/WA 1392/15, wskazać należy, że przyczyną uwzględnienia w tamtej sprawie skargi było stwierdzenie przez Sąd istotnego braku uchwały, który dotyczył jej uzasadnienia. Zauważyć przy tym należy, że nie został podzielony zarzut strony (skarżącego) dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji i ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w aspekcie uprawnień gminy do podejmowania uchwał w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym samym brak jest podstaw do stosowania jakiejkolwiek analogii lub zasady powagi rzeczy osądzonej pomiędzy powołaną, a niniejszą sprawą sądowoadministracyjną. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając prawidłowość zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.