II OSK 1332/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 898/17 w sprawie ze skargi B. T. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] września 2017 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od skarżącego B. T. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwotę 627 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 898/17 po rozpoznaniu skargi B. T. uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a/ art. 48 ust 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 30 ust. 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., dalej Prawo budowlane) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że zgłoszenie zamiaru rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego stanowi negatywną przesłankę dla skutecznego prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w okresie do 3 lat od upływu terminu wskazanego w zgłoszeniu, podczas gdy okoliczność zgłoszenia zamiaru rozbiórki nie stanowi prawnie relewantnej przeszkody do podejmowania czynności w postępowaniu legalizacyjnym względem rozbudowy obiektu, co do której zgłoszono zamiar rozbiórki, a nadto stosowanie art. 30 ust. 5b Prawa budowlanego przy zgłoszeniu zamiaru rozbiórki zostało wprost wyłączone dyspozycją normy art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego; b/ art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich bezzasadne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są uwzględniać fakt zgłoszenia zamiaru rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy obiektu, stanowiącej przedmiot postępowania legalizacyjnego, i dokonać jego oceny prawnej, podczas kiedy ewentualna niezgodna z prawem rozbiórka rozbudowy mogłaby stanowić przedmiot odrębnego postępowania, niezależnego od czynności podejmowanych w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym tejże rozbudowy; c/ art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy konstrukcja i sposób użytkowania przez B. T. rozbudowy obiektu budowlanego nie spełniają przesłanek definicji legalnej obiektu tymczasowego, oraz wskazują na długoterminowość wykorzystywania nowych części obiektu, a nadto gdy części zakładu wędliniarskiego zrealizowane w ramach rozbudowy posadowione są na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki [...] i [...] położonej w miejscowości B. [...], gm. B. w okresie dłuższym, aniżeli wskazany w ustawie jako uprawniający inwestora do odstąpienia od uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę przy wznoszeniu tymczasowych obiektów budowlanych; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez bezzasadne uchylenie w całości postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] września 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku nr [...] z [...] maja 2017 r. w sytuacji gdy w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego obu instancji nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej; b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] września 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku nr [...] z [...] maja 2017 r. w sytuacji, gdy stronom zapewniono możliwość dowiedzenia się co do czynności podejmowanych przez organy obu instancji, a materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego stanowił wystarczającą podstawę do stosowania mechanizmów procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, zaś ewentualna kwalifikacja wykonanej przez B. T. rozbudowy zakładu [...] jako obiektów tymczasowych w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w świetle daty wykonania rozbudowy (miesiąc czerwiec 2016 r.) i unormowania art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa Budowlanego nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i prawidłowości zastosowania względem zrealizowanej rozbudowy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego, z uwagi na upływ terminu 180 dni od dnia rozpoczęcia rozbudowy; c/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania, w tym zwłaszcza bezzasadne zobligowanie organu nadzoru budowlanego do wyjaśnienia w jakim trybie inwestor był uprawniony do dokonania rozbiórki zrealizowanej rozbudowy obiektu budowlanego i oceny dokonanego przez B. T. zgłoszenia zamiaru rozbiórki, podczas kiedy nawet zgodne z prawem zgłoszenie tego rodzaju nie wpływa na cechę samowolnej realizacji części obiektu mającej podlegać rozbiórce i nie stoi na przeszkodzie możliwości prowadzenia względem niej postępowania legalizacyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Skarżący kasacyjnie również o orzeczenie o kosztach postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok uchylający postanowienia organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w celu legalizacji samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestor B. T. na przełomie kwietnia i maja 2016 r. dokonał na działkach gruntu nr [...] i [...] w miejscowości B. [...], gmina B. rozbudowy budynku parterowego użytkowanego jako Zakład [...]. Z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji wynika, że rozbudowa polegała na: dobudowie od strony wschodniej pomieszczeń przeznaczonych na magazyn przypraw i magazyn składowania pojemników brudnych. Od strony południowej wykonano wiatę – zadaszenie na przyjęcie mięsa, zaś od strony zachodniej dobudowano pomieszczenia mroźne, kotłownię, pomieszczenie wędzarni na piece gazowe, pomieszczenie wędzarni i dwa pomieszczenia przeznaczone na chłodnie. Inwestor w toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem pierwszej instancji konsekwentnie przyjmował, że zarówno konstrukcja dobudowanych części obiektu, jak i materiały, z których zostały one wykonane, determinują ich charakter jako tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Ta kwestia stanowiła centralny argument Sądu pierwszej instancji, uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący charakteru rozbudowy, a ściślej, nie odniosły się w sposób dostateczny do twierdzeń inwestora odnośnie do tymczasowego charakteru rozbudowy. Zdaniem Sądu, "brak jednak przekonujących, szczegółowych ustaleń, czy zrealizowana przez inwestora rozbudowa jest wykonana z trwałych czy nietrwałych elementów – czy jest trwale, integralnie połączona z obiektem budowlanym". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe twierdzenia są pozbawione podstaw, ponieważ gdyby nawet przyjąć, że w wyniku wykonanej przez inwestora rozbudowy budynku powstały obiekty budowlane tymczasowe w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, to w okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja ta nie byłaby zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że rozbudowa budynku została dokonana na przełomie kwietnia i maja 2016 r., zaś z całokształtu materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że dobudowane w jej rezultacie obiekty istniały 31 marca 2017 r., kiedy to inwestor zgłosił zamiar ich rozbiórki, istniały również w datach oględzin rozbudowy (26 kwietnia 2017 r. oraz 25 lipca 2017 r.), a także w dacie wydania postanowienia organu nadzoru budowlanego, uchylonego wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Rozbudowane obiekty funkcjonowały zatem niewątpliwie dłużej niż 180 dni. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że wykonane przez inwestora roboty budowlane, niezależnie od tego, czy w ich rezultacie powstały tymczasowe obiekty budowlane, były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, którego inwestor nie uzyskał. Organy zasadnie zatem uznały, że działanie inwestora wyczerpało dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcjonującego popełnienie samowoli budowlanej polegającej na budowie (a ściślej rozbudowie) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Ustalenie, że w sprawie doszło do tego rodzaju samowoli budowlanej determinuje dalsze działania organu nadzoru budowlanego, który albo wydaje rozstrzygnięcie zmierzające do zalegalizowania samowoli, albo – uznając, że legalizacja jest w świetle prawa niedopuszczalna – wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zasadnie uznał, że istnieją określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przesłanki legalizacji popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej, stąd wstrzymał roboty budowlane i nakazał dostarczenie wymienionych w tym przepisie dokumentów. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że takie rozstrzygnięcie jest wadliwe, ponieważ inwestor w marcu 2017 r. dokonał skutecznego prawnie zgłoszenia rozbiórki objętej niniejszym postępowaniem rozbudowy, w którym określił termin wykonania rozbiórki na 14 lub 24 kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu wojewódzkiego, "w dacie obowiązywania zgłoszenia rozbiórki i przed upływem ustawowego terminu realizacji rozbiórki nie można skutecznie prowadzić postępowania w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Postępowanie takie, zmierzające do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy udokumentowanym zamiarem inwestora jest jej rozbiórka, jest o tyle bezprzedmiotowe, że w obrocie prawnym funkcjonuje de facto rozstrzygnięcie (brak sprzeciwu od zgłoszenia) co do rozbiórki. Sąd ten sformułował tezę, że "dopóki istnieje w obrocie prawnym skuteczne zgłoszenie rozbiórki obiektu, brak jest racjonalnych podstaw do wdrażania postępowania w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego". Tego stanowiska nie sposób podzielić. Należy w pierwszej kolejności podnieść, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie jest postępowaniem z zakresu nadzoru budowlanego, stanowiącym konsekwencję naruszenia przez inwestora dyspozycji normy prawa budowlanego. Jego celem jest sankcjonowanie niezgodnych z prawem zachowań inwestorów poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu albo poprzez nałożenie na inwestora opłaty, od której uiszczenia zależy legalizacja samowoli. Przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji doprowadziłoby w istocie do definitywnego uniemożliwienia organom nadzoru budowlanego nałożenia i wyegzekwowania sankcji za popełnienie samowoli budowlanej, co stanowiłoby typowy, wręcz podręcznikowy przejaw obejścia prawa. Sąd pierwszej instancji tego zagrożenia nie dostrzegł, ponieważ wyszedł z błędnego założenia, że inwestor jest zobligowany do dotrzymania trzyletniego terminu zgłoszonej rozbiórki obiektu, określonego w art. 30 ust. 5b Prawa budowanego. Tymczasem art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego, regulujący kwestię zgłoszenia rozbiórki obiektu, wyłącza stosowanie art. 30 ust. 5b, w którym mowa o terminie wykonania rozbiórki. Oznacza to, że zgłaszający rozbiórkę obiektu nie jest związany żadnym terminem jej wykonania, ponadto, co jeszcze istotniejsze, nawet gdyby ten termin dotyczył zgłoszonej rozbiórki, to jej wykonanie byłoby nadal jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem zgłaszającego, a uchybienie terminowi skutkowałoby wyłącznie wygaśnięciem prawa do rozbiórki wynikającego ze zgłoszenia. Na kanwie tych uwag można sformułować generalną tezę, że na gruncie prawa budowlanego pierwszeństwo mają działania organów nadzoru budowlanego, których celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Dlatego udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę albo dokonanie przez niego skutecznego prawnie zgłoszenia robót budowlanych, w tym rozbiórki, nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, a wszczętego postepowania nie czyni z góry bezprzedmiotowym, nawet, jeżeli uzyskanie pozwolenia czy dokonanie zgłoszenia nastąpiło przed wszczęciem postępowania nadzorczego. Sąd pierwszej instancji nie ma ponadto racji, twierdząc, że skoro w dacie wydania postanowień organów obu instancji rozbudowa zakończyła się i nie była kontynuowana, to nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych ma dwojakie znaczenie; nie tylko wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są prowadzone, ale również stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego, jeżeli roboty budowlane są wykonywane pomimo ich wstrzymania postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Nieprzypadkowo zatem w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia organu drugiej instancji, że "wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona". Mając na uwadze powyższe, uznać należy za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, w tym zarzut naruszenia art. 48 ust 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 30 ust. 5b Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgłoszenie rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego stanowi negatywną przesłankę dla skutecznego prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w okresie do 3 lat od upływu terminu wskazanego w zgłoszeniu. Sąd podzielił również w pełni zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są uwzględniać fakt zgłoszenia zamiaru rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy obiektu. Doprowadziło to w rezultacie do niezasadnego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postepowania kasacyjnego zostało wydane na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).