II SAB/Wa 450/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP R. B. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE K. P. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP R. B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Materiałów, wyników i rezultatów wszystkich przeprowadzonych lub zleconych badań, ekspertyz oraz sondaży przez Komitet Wyborczy od dnia 1 stycznia 2020 roku do dnia 18 czerwca 2020 roku. 2. Skanów wszystkich faktur i umów dotyczących przedmiotu, o którym mowa w punkcie pierwszym niniejszego wniosku. Wniósł o przesłanie odpowiedzi na adres e-mail: [...] W dniu 29 czerwca 2020 r. Komitet Wyborczy udostępnił wnioskodawcy żądaną przez niego w pkt.2 wniosku informację publiczną, jednocześnie informując wnioskodawcę, że treść badań, ekspertyz i sondaży nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji - Komitet Wyborczy nie ma obowiązku ich udostępniania na wniosek kierowany na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP R. B. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że przedmiotem prawa do informacji jest uzyskiwanie informacji o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że materiały, wyniki i rezultaty przeprowadzonych lub zleconych badań, ekspertyz oraz sondaży przez Komitet Wyborczy nie stanowią informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o: 1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przepis ten zawiera katalog takich podmiotów, lecz ten katalog ma charakter otwarty i nie stanowi wyczerpującego wyliczenia. W ocenie skarżącego kluczowym więc dla ustalenia, czy dany podmiot jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jest to, czym jest zadanie publiczne. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie. Skarżący podniósł, że zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, to Komitetom Wyborczym przysługuje prawo zgłaszania kandydatów w wyborach; Komitety Wyborcze także prowadzą na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów, tym samym działanie i funkcjonowanie Komitetów Wyborczych - także ich finanse - ściśle związane są z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. To poprzez Komitety wyłania się kandydatów na Prezydenta RP i działalność Komitetów w zakresie kampanii ma istotny wpływ na to, który kandydat zwycięży w wyborach. Pozbawione podstaw jest, w ocenie skarżącego, stwierdzenie, by zadania Komitetów Wyborczych nie były zadaniami publicznymi. Organ wprost przyznał, że jego zadaniem jest zorganizowanie, prowadzenie oraz rozliczenie kampanii wyborczej, a także zgromadzenie środków finansowych na kampanię wyborczą. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, uprawnione jest stanowisko, że komitet wyborczy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Istotą jego działalności jest bowiem działanie skierowane na rzecz sprawowania władzy publicznej przez kandydatów głoszonych i popieranych przez dany komitet wyborczy. Komitet wyborczy podejmuje działania w sferze publicznej, co za tym idzie jest podmiotem obowiązanym, na gruncie art. 4 ust 1 i ust 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Poniósł, że udostępnił skarżącemu informację publiczną na żądanie skierowane przez skarżącego. Przyjął bowiem stanowisko, że komitety wyborcze są podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Organ zwrócił jednak uwagę, że nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu komitetu wyborczego lub dotycząca jego działalności ma charakter informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że Komitet wyborczy jest podmiotem złożonym z grupy osób fizycznych, powoływanym przez wyborców lub partie polityczne, w celu zgromadzenia środków finansowych na kampanię wyborczą, jej zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia. Tak sformułowany przedmiot działalności komitetu wyborczego, który wynika z całokształtu przepisów Kodeksu Wyborczego, pozwala przyjąć, że nie zajmuje się on zaspokajaniem zbiorowych potrzeb obywateli, za które odpowiedzialność ponosi państwo. Nie wykonuje on więc żadnych zadań publicznych. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynikają również po stronie komitetów wyborczych i ich organów uprawnienia do władczego, jednostronnego rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostek, zabezpieczonego przymusem państwowym ani podejmowania. Zdaniem organu, nie można więc przypisać komitetom wyborczym żadnych publicznych kompetencji. Komitety wyborcze służą więc wyłącznie realizacji indywidualnych wolności politycznych obywateli, związanych z udziałem w wyborach i popieraniem startujących w nich kandydatów, a nie wykonywaniu zadań i kompetencji, które pierwotnie przynależą państwu. Komitety wyborcze nie gospodarują także publicznymi środkami finansowymi ani publicznym majątkiem. Wszystkie środki finansowe gromadzone przez komitety wyborcze pochodzą bowiem, w świetle przepisów Kodeksu wyborczego, w zależności od rodzaju komitetu wyborczego, z wpłat osób fizycznych, będących obywatelami polskimi i mającymi miejsce zamieszkania na terytorium Polski, lub z funduszy wyborczych partii politycznych. Działalność komitetów wyborczych nie jest więc finansowana ani bezpośrednio, ani pośrednio ze środków publicznych. Zgodnie jednak z art. 125 Kodeksu wyborczego finansowanie kampanii wyborczej jest jawne. Wobec tego jedynymi informacjami dotyczącymi komitetów wyborczych i znajdującymi się w ich posiadaniu, które mogą być traktowane jako informacja publiczna i podlegać udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym przez u.d.i.p., są informacje o jego gospodarce finansowej i majątkowej. Z ostrożności procesowej organ podniósł, że nawet gdyby uznać, że komitety wyborcze wykonują publiczne zadania i kompetencje, a udostępnieniu jako informacje publiczne podlegają wszystkie informacje dotyczące ich ustawowego zakresu działalności, to i tak ekspertyzy, wyniki badań i opinie przeprowadzane lub zlecane przez Komitet Wyborczy nie podlegałyby udostępnieniu. Ekspertyzy, wyniki badań i opinie, nawet jeśli odnoszą się do procesu wykonywania publicznych zadań i kompetencji, nie stanowią informacji publicznej Mieszczą one się bowiem w kategorii dokumentu wewnętrznego, czyli roboczego materiału, który odzwierciedla proces wypracowywania rozstrzygnięcia w sprawie publicznej, ale sam nie ma takiego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nadto w sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdzają dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący sformułował wobec adresata swojego wniosku zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji żądanych w dniu [...] czerwca 2020 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to ocenie Sądu podlegała kwestia, czy zarzut ten w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, jest uzasadniony. Na wstępie zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne (prowadzą działalność o charakterze publicznym), pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia (por. teza 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14, publ. LEX nr 1664475). Adresatem wniosku informacyjnego w niniejszej sprawie jest ww. Komitet Wyborczy Kandydata na Prezydenta RP R. B. - czyli podmiot funkcjonujący w polskim systemie wyborczym. To sprawia, iż w ocenie Sądu administracyjnego uprawnione jest stanowisko, że komitet wyborczy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Istotą jego działalności jest bowiem działanie skierowane na rzecz sprawowania władzy publicznej przez konkretnego kandydata zgłoszonego i popieranego przez dany komitet wyborczy. Komitet wyborczy podejmuje działania w sferze publicznej, co przesądza o tym, że jest to podmiot obowiązany, na gruncie art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przechodząc do kolejnej kwestii tj. kwalifikacji żądanej informacji wyjaśnić należało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Generalnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się dość szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wyjaśniając materię kwalifikacji konkretnej informacji należy tez zwrócić uwagę na to, że obok dokumentów o charakterze informacji publicznej, funkcjonują dokumenty o charakterze wewnętrznym, którym nie przysługuje przymiot informacji publicznej. Co do zasady dokumentami wewnętrznymi będą takie, które nie stanowią wiążących rozstrzygnięć organów zobowiązanych ani nie stanowią stanowczych podstaw do takich rozstrzygnięć. W tym miejscu wartym przywołania jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12 w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu , nie stanowią więc informacji publicznej". Z powyższą argumentacją tut. Sąd w pełni zaś się zgadza i traktuje jak własną. Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż dane żądane w pkt. 1 wniosku, będąc dokumentacją wewnętrzną, nie stanowiły informacji publicznej. Poza sporem pozostaje bowiem to, że wyniki badań, ekspertyz czy sondaży nie stanowią wiążących wskazówek dla Komitetu Wyborczego. Wiążące rozstrzygnięcia co do kierunku prowadzenia kampanii wyborczej należą wyłącznie do Komitetu Wyborczego lub samego kandydata na Urząd Prezydenta RP. Wyniki wspomnianych ekspertyz, badań czy sondaży mogą oczywiście mieć pośredni wpływ na kampanię wyborczą. To jednak, że wpływ ten ma charakter wyłącznie pośredni, przesądza w mniemaniu tut. Sądu, iż nie sposób skutecznie przypisać tym dokumentom przymiotu informacji publicznej. Reasumując, skoro żądana w pkt. 1 wniosku informacja nie była stanowczo i ostatecznie wyartykułowanym oświadczeniem woli, czy wiedzy organu władzy publicznej, to tym samym nie posiadała waloru informacji publicznej. Stąd brak jej udostępnienia na wniosek z [...] czerwca 2020 r. nie stanowi zarzucanej skargą bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. W ocenie tut. Sądu, informacja objęta punktem 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. posiadała walor informacji publicznej. Żądane dane, w myśl art. 125 ustawy Kodeks wyborczy są jawne, gdyż obrazują materię finansowania kampanii wyborczej. Jak jednak wynika z pisma pytanego podmiotu z dnia [...] czerwca 2020r. żądane faktury i umowy zostały udostępnione wnioskodawcy. Tej okoliczności strona skarżąca nie zakwestionowała ani w skardze ani w reakcji na odpowiedź pytanego podmiotu na skargę. Tego rodzaju postępowanie wnioskodawcy mogło więc być odczytane wyłącznie jako sposób dorozumianego przyznania powyższej okoliczności. Należy bowiem pamiętać o tym, że zasadą w postępowaniu przed Sądem administracyjnym (a zwłaszcza w postępowaniu prowadzonym w ramach dostępu do informacji publicznej) jest aktywne uczestniczenie stron w tej procedurze. Sąd administracyjny będąc Sądem prawa a nie faktów, nie ma stosownego instrumentarium procesowego, które umożliwiałoby weryfikację prawdziwości oświadczeń stron. Rozpoznając skargę, może więc bazować wyłącznie na dokumentach oraz na oświadczeniach stron, a w konsekwencji może wywodzić stosowne wnioski zarówno z działania jak i z zaniechania każdej ze stron postępowania sądowego. Skoro więc okolicznością niekwestionowaną przez skarżącego jest, że pytany podmiot udzielił mu odpowiedzi na punkt 2 wniosku inicjującego postępowanie, to konsekwentnie do powyższego nie sposób było przypisać skarżonemu podmiotowi bezczynności w tym zakresie. Mając na względzie wszystkie powyższe argumenty prowadzące do wniosku, iż pytany podmiot nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.