I SAB/Po 13/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 02 listopada 2022 r. (wpływ do organu: 04 listopada 2022 r.) D. P. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. G. W., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") w rozpoznaniu odwołania z 16 września 2022 r. (data wpływu do organu odwoławczego: 27 września 2022 r.) od decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Gminy [...] prawa własności – działek nr [...] i nr [...] w m. C. gmina [...] W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., polegające na bezczynności i przewlekłości organu oraz wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez Wojewodę bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., 2) uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość Wojewody przez Sąd i zobowiązanie Wojewody do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie - w przypadku niezałatwienia sprawy przez Wojewodę w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), 3) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), 4) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 5) przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), 6) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł]. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że od przesłania odwołania minął miesiąc, a organ sprawy nie załatwił. Niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym, zdaniem pełnomocnika, świadczy o bezczynności, a bezzasadne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy i to bardzo odległego (tu: do 27 grudnia 2022 r.) świadczy o przewlekłości. Niniejsza skarga została poprzedzona ponagleniem z 27 października 2022 r. (wpływ do organu: 28 października 2022 r.). Skarżący podnosi, że Wojewoda zawiadomił go o niezałatwieniu sprawy dopiero po upływie ustawowego terminu jej załatwienia. Zawiadomienie to zostało doręczone pełnomocnikowi dopiero w dniu 26 października 2022 r. Motywując żądanie zawarte w pkt 5 petitum skargi, jej autor podkreślił, że co prawda wymierzenie grzywny w przypadku stwierdzenia bezczynności i opieszałości organu w rozpoznaniu sprawy ma charakter fakultatywny, to jednak Sąd powinien mieć na uwadze konieczność zdyscyplinowania organu i zapobieżenia podobnym naruszeniom prawa w przyszłości, a także wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego. Przekroczenie w kontrolowanej sprawie terminu jej załatwienia nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Ponadto bezczynność wynika wyłącznie z postawy (zaniechania) organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym – obok grzywny – środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Ponadto stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody (odpowiedzialność za szkodę przewidziana jest w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego i wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania). Żądana kwota ma zrekompensować negatywne skutki związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w jego ocenie wniesiona skarga pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw. Jak podkreślił to Wojewoda, niniejsza sprawa toczy się przed organem od 27 września 2022 r., czyli od daty wpływu odwołania skarżącego. W treści odwołania skarżący poddał w wątpliwość prawidłowość wyceny drzewostanu znajdującego się na wywłaszczanej działce. Wobec powyższego Wojewoda nie posiadając wiadomości specjalnych związanych z wyceną nieruchomości postanowił zwrócić się pismem z 11 października 2022 r. do biegłej E. M., która jest rzeczoznawcą majątkowym, sporządzającym operat szacunkowy w niniejszej sprawie i dokonującym wyceny ww. nasadzeń na przedmiotowej nieruchomości, o udzielenie wyjaśnień w związku z zarzutami skarżącego. Wobec tego Wojewoda nie mógł wydać decyzji w niniejszej sprawie, nie posiadając wyjaśnień biegłej kluczowych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania. W związku z koniecznością oczekiwania na ustosunkowanie się biegłej do zarzutów skarżącego, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie mogło zostać zakończone w ustawowym terminie jednego miesiąca, który mijał w dniu 27 października 2022 r. Wojewoda postanowił więc wyznaczyć nowy termin zakończenia sprawy na dzień 27 grudnia 2022 r., co uczynił pismem z 24 października 2022 r. Wojewoda podkreślił, że jest to zgodne z przepisami art. 35 i 36 k.p.a. Następnie wyjaśnił, że biegła pismem z dnia 25 października 2022 r. złożyła do Wojewody wniosek o wydłużenie terminu na ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego do dnia 20 listopada 2022 r. Swoją prośbę uzasadniła dużym obciążeniem wycenami oraz stanem jej zdrowia, co stanowi dla niej dużą niedogodność w dotrzymaniu terminu udzielenia wyjaśnień. Pismem z dnia 19 listopada 2022 r. biegła udzieliła wyjaśnień w sprawie oraz przedstawiła aneks do operatu szacunkowego. Dopiero od momentu otrzymania ww. wyjaśnień (tj. od dnia 23 listopada 2022 r.) Wojewoda posiadał wszystkie dowody potrzebne do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Następnie Wojewoda decyzją z 09 grudnia 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...]zł i w to miejsce ustalił ją na kwotę [...]zł. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...] w skrócie "CBOSA"). Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r. II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r. II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r. II OSK 71/20, CBOSA). W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że skarżący wniósł wymagane ponaglenie – pismem z 27 października 2022 r., które wpłynęło do Wojewody dnia 28 października 2022 r. Natomiast fakt, że Minister Rozwoju i Technologii po rozpoznaniu tego ponaglenia – postanowieniem z 14 listopada 2022 r. znak: [...] [w aktach adm. znajduje się wyłącznie pierwsza strona postanowienia – uw. Sądu] uznał ponaglenie za nieuzasadnione, nie determinuje wyniku niniejszej kontroli sądowej, gdyż Sąd nie jest tym orzeczeniem związany (por. wyrok WSA z 07.03.2012 r., II SAB/Łd 2/12, CBOSA). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści wniesionej w niniejszej sprawie skargi (jej tytułu, zarzutów oraz uzasadnienia) jasno wynika, że autor skargi uczynił jej przedmiotem obie normatywne postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność oraz przewlekłość. Ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanych Wojewodzie: bezczynności lub przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79, CBOSA; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526). W ocenie Sądu analiza udokumentowanych w aktach sprawy czynności Wojewody prowadzi do wniosku, że nie dopuścił się on zarzucanych w skardze bezczynności ani przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Sąd zauważa, że termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania – wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.) – do organu odwoławczego, czyli będzie to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego, nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu pierwszej instancji, za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2022, Legalis). Odwołanie od decyzji Starosty z 31 sierpnia 2022 r. wpłynęło do organu II instancji w dniu 27 września 2022 r. Wojewoda, mając na uwadze treść odwołania skarżącego, w którym to poddał w wątpliwość prawidłowość wyceny drzewostanu znajdującego się na wywłaszczanej działce i nie posiadając wiadomości specjalnych związanych z wyceną nieruchomości postanowił zwrócić się pismem z 11 października 2022 r. do biegłej E. M. o udzielenie wyjaśnień w związku z zarzutami Skarżącego. W kontrolowanej sprawie Wojewoda skorzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a., przedłużając termin załatwienia sprawy na dzień 27 grudnia 2022 r., wymaganym zawiadomieniem wysyłanym do stron postępowania. Wypada zaznaczyć, że termin określony w zawiadomieniu (z 24 października 2022 r.) złożonym do akt administracyjnych sprawy przed ich przekazaniem do Sądu – tj. termin do 27 grudnia 2022 r. – w dniu wniesienia skargi ani w dacie jej przekazania do Sądu wraz z aktami sprawy jeszcze nie upłynął, a Wojewoda wydał decyzję w dniu 09 grudnia 2022 r. zatem jeszcze wcześniej niż przed wyznaczonym nowym terminem zakończenia sprawy. Wobec tego zarzut bezczynności Wojewody w rozpoznaniu odwołania datowanego na 16 września 2022 r. należy ocenić jako niezasadny. Podobnie, Sąd nie dopatrzył się w działaniu Wojewody po wniesieniu odwołania, zarzucanej w skardze przewlekłości. Wypada zauważyć, że w ciągu dwóch tygodni po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy przez organ II instancji (co nastąpiło w dniu 27 września 2022 r.), Wojewoda pismem z 11 października 2022 r. zwrócił się do biegłej o udzielenie wyjaśnień w związku z zarzutami skarżącego. Następnie pismem z 25 października 2022 r. biegła złożyła wniosek o wydłużenie terminu na ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego do dnia 20 listopada 2022 r. Odtąd zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy wiązała się wyłącznie z oczekiwaniem na ustosunkowanie się biegłej do zarzutów skarżącego Następnie biegła pismem z 19 listopada 2022 r. udzieliła wyjaśnień w sprawie oraz przedstawiła aneks do operatu szacunkowego. W związku z tym dopiero od momentu otrzymania ww. wyjaśnień (data wpływu do organu: 23 listopada 2022 r.) organ posiadał wszystkie dowody potrzebne do wydania decyzji, co uczynił 9 grudnia 2022 r. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że nie można zasadnie zarzucić Wojewodzie przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Wszystko to prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów skargi dotyczących bezczynności Wojewody oraz przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania po wniesieniu odwołania z dnia 16 września 2022 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.