II OSK 2585/16

SENTENCJA Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 293/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 293/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 6 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. W oparciu o oględziny przeprowadzone w dniach 10 stycznia 2012 r., 25 czerwca 2013 r. i 9 maja 2014 r. organ ustalił, że przedmiotowy obiekt posiada konstrukcję drewnianą, pozostaje pokryty dachówka ceramiczną i został posadowiony na betonowych elementach (krawężnikach chodnikowych). Jego wymiary w rzucie poziomym to 3,40 m x 5,50 m i wysokość do kalenicy 4,30 m. Obiekt posiada instalację elektryczną. Ze złożonych przez inwestora ([...]) wyjaśnień wynikało dodatkowo, że nie posiada on dokumentów potwierdzających legalność przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie wykonania ww. obiektu na działce nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia celem umożliwienia inwestorowi zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wobec bezskutecznego upływu terminu do przedłożenia ww. dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze. zm.), nakazał inwestorowi - [...]wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej i wymiarach w rzucie poziomym 3,40 x 5,50 m na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]. W rozstrzygnięciu organ zamieścił pouczenie, zgodnie z którym teren rozbiórki należy oznakować i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich, rozbiórkę ww. obiektu należy wykonać niezwłocznie po uostatecznieniu się niniejszej decyzji, a teren po niej uporządkować. Powyższe prace należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. O przystąpieniu do robót rozbiórkowych i ich wykonaniu należy powiadomić Inspektorat, przedkładając oświadczenie osoby sprawującej nadzór. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania naprawczego były roboty budowlane polegające na samowolnej budowie obiektu budowlanego (budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej), którego wykonanie wymagało dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych. Organ zgodził się z ustaleniem PINB w [...] co do tego, że w sprawie zachodziły przesłanki do legalizacji wykonanego obiektu, ponieważ dla terenu inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] "A.l" - Miasto - uchwała Nr XLIII/332/06 Rady Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój z dnia 28 lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 557, poz. 3532 ze zm.), które nie wykluczają możliwości posadowienia na terenie działki budynków gospodarczych. W związku z tym organ I instancji przedsięwziął czynności zmierzające do umożliwienia inwestorowi zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, niemniej w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 4 września 2014 r. inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, co skutkowało nałożeniem nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. W tym zakresie organ zauważył, że legalizacja samowoli budowlanej stanowi uprawnienie inwestora (właściciela) nieruchomości. Jeżeli zobowiązany nie spełnia nałożonych na niego obowiązków, to organ nadzoru budowlanego, pomimo braku innych przeszkód do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, na mocy przepisów ustawy - Prawo budowlane musi orzec nakaz zbiórki wykonanej samowoli budowlanej. Oddalając skargę [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, trafnie również przyjęły materialną podstawę rozstrzygnięcia (art. 49b ust.1 Prawa budowlanego), albowiem okolicznością bezsporną pozostawało, że inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia. W ocenie Sądu, nie budzi także wątpliwości stanowisko organów administracyjnych, które uznały, że istniały w sprawie podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W tym zakresie Sąd podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej stanowi uprawnienie inwestora, zaś niewypełnienie przez niego nałożonych obowiązków, co miało niewątpliwie miejsce w niniejszym postępowaniu, w konsekwencji musiało doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce wykonanej samowoli. Decyzje budowlane podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. organy administracji podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], pomimo istnienia podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a także naruszenie zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również czuwania nad tym, aby strony w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co zasadnie prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie został całkowicie pominięty fakt braku zastosowania przez organy administracyjne art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielnie skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w związku z brakiem znajomości przez niego prawa, jak też z uwagi na jego sytuację majątkową i rodzinną. Skarżący w toku postępowania wskazywał, że jego sytuacja rodzinna i majątkowa nie pozwala mu na poniesienie kosztów postępowania legalizacyjnego, a pisma składane przez skarżącego w toku postępowania ewidentnie wskazują na jego brak znajomości prawa. Organy administracyjne pomimo wezwania skarżącego do przedłożenia odpowiednich dokumentów określonych w art. 49b ustawy - Prawo budowlane, nie udzieliły mu żadnych wskazówek ani wyjaśnień, jakie działania prawne może on podjąć w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w jego sytuacji materialnej, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, że w ocenie skarżącego nie miał on możliwości spełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takim stanie faktycznym organ wydał decyzję o nakazaniu rozbiórki samowoli budowlanej, która to decyzja również uderza w sytuację bytową skarżącego. Sąd I instancji nie zwrócił jednak uwagi na to zaniechanie po stronie organów administracyjnych. Skarżący zwrócił uwagę na to, że żaden interes społeczny nie sprzeciwia się podjęciu decyzji o uchyleniu nakazu rozbiórki samowoli budowlanej oraz udzieleniu skarżącemu odpowiedniej dla niego pomocy w zakresie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie sposób zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Sąd I instancji przeprowadził bowiem kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób, która uwzględniała treść wymagań nałożonych na organy nadzoru budowlanego w odniesieniu nie tylko do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, ale również gwarantujących, iż przeprowadzone postępowanie legalizacyjne będzie odpowiadać zasadom sprawiedliwości proceduralnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nakaz rozbiórki – jak trafnie przyjął Sąd I instancji - został wydany po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ustalenia w sposób niesporny wskazywały na wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Doprowadzenie do ich legalizacji, której dopuszczalności nie wykluczyły organy nadzoru budowlanego, wymagało od skarżącego podjęcia konkretnych czynności w procedurze określonej treścią doręczonego mu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Skarżący zarzucił Sądowi niedostrzeżenie tego, że organy prowadzące postępowanie nie uwzględniły jego słusznego interesu, jak też nie udzieliły mu wyjaśnień, jakie działania powinien podjąć w celu skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w jego sytuacji materialnej, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie podziela. W toku postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], a także w toku postępowania odwoławczego zastrzeżenia formułowane przez skarżącego polegały na wykazywaniu, iż wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku jest przedwczesne, jak też niezgodne z prawem z uwagi na upływ czasu, w trakcie którego można zlikwidować samowolę budowlaną, czy też wręcz pozostaje zbędne i niecelowe z uwagi na ponoszenie przez Skarb Państwa wysokich kosztów urzędowych, które mają być nieadekwatne względem wartości spornego obiektu lub opłaty legalizacyjnej. Ocenę tę potwierdza chociażby treść pisma skarżącego z dnia 4 października 2014 r. (k. 154), w którym w odpowiedzi na doręczone mu zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów skarżący wskazywał, że korzysta z doradztwa prawnego i jego postawa względem czynności podejmowanych w prowadzonym postępowaniu, w szczególności zaniechanie zastosowania się do obowiązków określonych w postanowieniu, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, jest wyrazem nie tyle niemożności spełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak ujmuje to obecnie skarżący w złożonej skardze kasacyjnej, ile krytycznego stosunku do ocen prawnych, na których oparły się organy nadzoru budowlanego, kwalifikując sporny obiekt budowlany i określając zasady jego możliwej legalizacji. Zastrzeżenia te zostały również powtórzone w treści odwołania (k. 3-4) i dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, wnosząc skargę, skarżący odnosząc się do sposobu obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej, jedną z centralnych podstaw zaskarżenia decyzji uczynił swoją trudną sytuację materialną (s. 2 skargi, k. 3). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego mają za zadanie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale tak nie zwalniają jej od dbałości o własne interesy, jak i nie zwalniają od ponoszenia odpowiedzialności za podejmowane działania, w tym zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem, gdy strona została należycie pouczona o konsekwencjach prawnych, które się z nim wiążą. Z tego powodu brak jest podstaw, by zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu, w którym nie udzielono skarżącemu "odpowiedniej dla niego pomocy w zakresie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego", jeżeli ocena takiej treści nie odpowiada zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu. W odniesieniu do podnoszonej kwestii opłaty legalizacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w wyroku z dnia 26 marca 2002 r. sygn. SK 2/01, OTK-A 2002/2/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że każda samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa, wobec czego zasady jej legalizacji nie mogą być oparte na określaniu celowości jej przeprowadzania na zasadzie odpłatnej w stosunku do określonych obiektów z uwagi na ich niską wartość. Pamiętać trzeba, że inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swego rodzaju przywilejem – sposobem sanowania samowoli budowlanej i zawsze pozostaje w alternatywie z nakazem rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia obiektu budowlanego. Uwagi te Naczelny Sąd Administracyjny kieruje do skarżącego wyłącznie na marginesie wcześniej poczynionych wyjaśnień, albowiem kwestia ustalenia wysokość opłaty legalizacyjnej jest elementem postępowania legalizacyjnego, który stosownie do treści art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego nie tyle poprzedza, co następuje po stwierdzeniu przez organ spełnienia przez inwestora (sprawcę samowoli) obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka jednakże nie zaistniała, wobec czego ta część argumentacji skargi, która dotyczy sytuacji materialnej skarżącego i jej niewystarczającego rozważenia w toku postępowania, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Powyższe względy decydowały o tym, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd powołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.