II SA/Go 535/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 maja 2014 r., nr XXIX.190.2014 w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 6 pkt 4 w zakresie słów "wybieranie i" oraz § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowoadministracyjne. UZASADNIENIE 1. Dnia 14 maja 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXIX.190.2014 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej u.s.g.). 2. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do tutejszego sądu w części tj. § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1 i 2., zarzucając wskazanym przepisom istotne naruszenie prawa - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wskazanie w § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1, że do kompetencji Zebrania należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej, a dla ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/20 uprawnionych mieszkańców sołectwa mimo tego, że ustawa nie nadaje organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do powoływania i odwoływania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej i nie przewiduje kworum dla ważnego wyboru wymienionych organów. Na podstawie tych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1 i 2. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę Prokuratora w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu przyznającego Zebraniu Wiejskiemu kompetencję wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 6 pkt 4 uchwały w części dotyczącej zapisu przyznającego Zebraniu Wiejskiemu kompetencję odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej. 4. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. Prokurator cofnął zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa dotyczący § 6 pkt 4 uchwały w zakresie przyznania Zebraniu Wiejskiemu uprawnienia do odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem skarżącego, któremu nie sprzeciwił się organ, sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 6. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W doktrynie utrwalone jest, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. 7. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 tego artykułu statut określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, co do istotnego naruszenia prawa przez § 6 pkt 4 zaskarżonego Statutu w zakresie, w jakim przyznaje Zebraniu Wiejskiemu kompetencje do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest bowiem podstawy prawnej, z której wynika uprawnienie zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 października 2019 r., II SA/Go 349/19 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Zgodnie powołanym przepisem wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie określa żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/20 uprawnionych zgodnie z § 10 ust. 2 mieszkańców. W tych okolicznościach wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują, mające charakter ius cogens, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru Rady Sołeckiej i Sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 17 ust. 1 Statutu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. 8. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "wybieranie i" oraz § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części określającej kompetencję Zebrania Wiejskiego do odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej, Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora w tej części, uznając tą czynność procesową za dopuszczalną (pkt II wyroku).