II OSK 2078/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 854/20 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 854/20 oddalił skargę B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła B.G.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że skarżąca w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy musi przedłożyć umowę z gestorem sieci wodociągowej, z której wynika zobowiązanie skarżącej do wybudowania sieci wodociągowej, a zagwarantowanie odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych wymaga przedłożenia dodatkowych dokumentów, podczas gdy przedłożone w toku sprawy dokumenty w szczególności promesa zawarcia umowy z gestorem sieci wypełniają przesłanki zaskarżonego przepisu, a w toku sprawy organ nie wzywał skarżącej do przedstawienia dokumentów dotyczących zbiorników na ścieki; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, gdyż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich; 3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie konieczności wyznaczenia kolejnej linii zabudowy dla inwestycji, podczas, gdy linia zabudowy została wyznaczona w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gniezna nr [...] z dnia [...].2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych na dz. nr [...] w Gnieźnie przy ul. T., a planowana inwestycja ma być realizowana "na tyłach" dz. nr [...] (aktualnie podzielonej na dz. nr [...]); 4) naruszenie § 4 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania, pomimo że przepis ten nie zawiera żadnych wyłączeń, i w konsekwencji przyjęcie za prawidłowo sporządzoną analizę stanu faktycznego i prawnego dz. nr [...], ark. [...], położonej w Gnieźnie przy ul. T. pomimo że nie została ona uzupełniona o analizę w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, niż jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy; 5) naruszenie § 4 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że brak jest podstaw do zwiększenia obszaru analizowanego choć w sąsiedztwie (a poza obszarem analizowanym) przy ul. T. istnieją takie układy zabudowy, które charakteryzuje występowanie kilku "linii" (s. 9 uzasadnienia). II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu II i I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Odnosząc się do pierwszego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.), należy stwierdzić, że jest on zasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że inwestor na etapie uzyskiwania warunków zabudowy nie jest zobligowany do przedstawienia umowy w przedmiocie wykonania uzbrojenia. Wystarczające jest bowiem zapewnienie (promesa), że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. Rację ma skarżąca kasacyjnie wywodząc, że zbyt daleko idące byłoby zobowiązanie na tym etapie inwestora do zawarcia umowy bezpośrednio zmierzającej do wykonania uzbrojenia w sytuacji, gdy otrzymanie decyzji nie jest pewne (por. m. in. wyroki NSA: z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2682/13, z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 893/16, wyrok z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21). W konsekwencji zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego wnioskowanego w piśmie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z dnia [...] 2022 r. Trafność argumentu skarżącej kasacyjnie nie prowadzi jednak do konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż skargę należało oddalić z pozostałych przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Należy zauważyć, że w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zachowanie ładu przestrzennego jest jedną z wartości, które ustawodawca nakazuje uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyznaczenie linii zabudowy od strony drogi publicznej skutkuje określeniem minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. W sytuacji, gdy inwestycja obejmuje kilka budynków, szczególnie realizowanych w "kolejnym rzędzie" niedopuszczalne jest przyjęcie, że tylko w stosunku do najbardziej wysuniętego w stronę drogi obowiązuje art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Każda inwestycja w całości musi wpisywać się w zastany ład architektoniczny i urbanistyczny. Przeciwna wykładnia umożliwiłaby inwestorom obejście prawa w celu dowolnego realizowania inwestycji. Na kanwie niniejszej sprawy, mając na uwadze swoisty kształt działki, należało zważyć, że cały zespół dziesięciu obiektów powinien zostać wkomponowany w zastany ład przestrzenny. Sąd ocenił, że przyjęcie wykładni wyprowadzonej przez stronę skarżącą kasacyjnie doprowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku o niemal pełnej swobodzie lokalizacji budynków w kolejnych rzędach zabudowy (ograniczonej jedynie przepisami prawa budowlanego). W konsekwencji niewątpliwie nie zostałby utrzymany ład przestrzenny. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaaprobował pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, iż zespół zabudowy składający się z dziesięciu budynków położonych w skupisku oddalonym o 91-230 m od ul. T. nie odpowiada parametrom i cechom kształtowania zabudowy na obszarze analizowanym, który charakteryzuje się liniowym położeniem przy układzie komunikacyjnym. Słusznie Sąd uznał, że dane z analizy urbanistycznej jasno wskazują, że oddalony od drogi i prostopadły do niej zespół zabudowy proponowany przez skarżącą kasacyjnie, nie odpowiada parametrom i cechom przyulicznej zabudowy w otoczeniu objętym badaniem. Należy podkreślić, że na obszarze analizowanym nie występuje działka, która pozwala na realizację planowanej inwestycji. Nie powinno budzić wątpliwości, że planowana inwestycja w sposób rażący burzyłaby zastany ład przestrzenny. Nie zasługuje na aprobatę także zarzut wyrażony w punkcie piątym skargi kasacyjnej. Na wyznaczonym w sprawie minimalnym obszarze analizowanym, wymaganym przepisami Rozporządzenia, występuje zabudowa liniowa wzdłuż drogi publicznej. Wyznaczenie obszaru analizowanego w jego minimalnych wymiarach jest zasadą. Jedynie istnienie potrzeby powiększenia obszaru analizowanego celem zachowania czy utrzymania istniejącego ładu przestrzennego może uzasadnić zastosowanie wyjątku, czyli powiększenie obszaru analizowanego. Takie działanie może wynikać w szczególności ze zróżnicowanego charakteru zabudowy na obszarze minimalnym. Błędem jest natomiast uzasadnianie rozszerzenia obszaru analizowanego wynikami analizy takiego rozszerzonego obszaru analizowanego. Niedopuszczalne jest w tym zakresie takie działanie, które nie wynika z obiektywnych przyczyn, a stanowi jedynie wyraz dążenia do realizacji żądań inwestora (tak m. in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 358/20). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.