II OSK 2885/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 172/18 w sprawie ze skargi Gminy Gostyń na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.37.2017.19 w przedmiocie zmiany nazwy ulic 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Gostyń kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 172/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi Gminy Gostyń na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazw ulic, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r., na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 i z 2017 r. poz. 1389), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu", Wojewoda Wielkopolski nadał ulicy 27 Stycznia położonej w miejscowości Gostyń nazwę Andrzeja Bobkowskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ustawowym terminie Gmina nie zmieniła nazwy wskazanej ulicy, a zatem ten obowiązek przeszedł na wojewodę. Dalej podkreślił, że z uzyskanej opinii Instytutu Pamięci Narodowej wynika, iż nazwa ulicy "27 Stycznia" jako odnosząca się do konkretnych wydarzeń z roku 1945 jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Z załączonej noty historycznej wynika zaś, iż dnia 27 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Gostyń. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było – niezgodnie z faktami historycznymi – jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944-1945 r. stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego. W ocenie instytucji wydającej opinię waga tych faktów sprawia, że przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Gostyń, wskazując, że dzień 27 stycznia 1945 r. wiązał się z wyzwoleniem spod okupacji niemieckiej. Jej zakończenie spowodowała wkraczająca Armia Czerwona, jednakże w żadnym wypadku nie wiązało się to dla mieszkańców miejscowości z propagowaniem komunizmu czy innego ustroju totalitarnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie nadzoru. W toku postępowania strony podtrzymały zajęte stanowiska. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu wniesioną skargę należało uznać za dopuszczalną. Literalna wykładnia art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu wskazująca na niedopuszczalność skargi do sądu, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Oceniając zaś zaskarżone postanowienie merytorycznie Sąd wyjaśnił, że opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. Wprawdzie wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, ale opinia ta nie może "zastąpić" zarządzenia wojewody. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. Organ musi też zbadać, czy opinia została wydana przez właściwy organ. Dalej Sąd wskazał, że w tej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z dnia 3 listopada 2017 r. Nie ustalił, czy w ogóle, choćby formalnie, spełnia ona warunki opinii Instytutu. Nie ustalił, czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN. Nie odniósł się również do jej merytorycznej zawartości w odniesieniu do przedmiotowej ulicy. Sądowi z urzędu wiadomo, a czego w ogóle nie wziął pod uwagę Wojewoda, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". W żaden sposób nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. W ocenie Sądu opinia IPN nie wyjaśnia, czy data 27 stycznia w Gostynie rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej, czy też jak twierdzi skarżąca Gmina, wiązała się z zakończeniem II wojny światowej dla mieszkańców Gostynia. Dalej Sąd podkreślił, że jego zdaniem podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 3 listopada 2017 r. W ocenie Wojewody opinia ta została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w sposób w istocie niepozwalający na jej kontrolę. Konkludując Sąd wskazał, że ani stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, ani opinia IPN nie zostały w tej sprawie sporządzone poprawnie metodologicznie i zaistniałe błędy w ogóle uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Dokonując oceny stanowiska Wojewody w konfrontacji z tezami przytoczonymi w skardze, Sąd wskazał, iż nie sposób nie dostrzec, że opinia IPN jest lakoniczna i nie uwzględnia złożonego charakteru historii Wielkopolski w okresie II wojny światowej. W szczególności faktu, iż wkroczenie Armii Czerwonej tożsame było z zakończeniem okupacji hitlerowskiej. W ocenie Sądu, przytoczone wyżej okoliczności świadczyć mogą przede wszystkim o tym, że kwestionowana nazwa ulicy może budzić niejednoznaczne i niekoniecznie negatywne, z punktu widzenia ustawy o zakazie propagowania komunizmu, skojarzenia. Rzeczą Wojewody było zatem ustalenie, czy rzeczywiście nazwa o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się na wadliwie sporządzonej opinii IPN z dnia 3 listopada 2017 r., Sąd uznał, iż przedwcześnie Wojewoda stwierdził, że nazwa "27 Stycznia" spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy - lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie - do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 ww. ustawy i wydania zarządzenia zastępczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Gminy i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia IPN nie jest dla organu nadzoru wiążąca i nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, 2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że nazwa ulicy "27 stycznia" nie jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru; 3/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do bezpodstawnego uznania, że opinia IPN została wydana przez nieuprawniony podmiot (Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa), co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnej odmowy przyznania wiarogodności i mocy dowodowej tej opinii. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie podniesionych podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z kwestionowaniem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął dwunastomiesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Nie jest sporne, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Skoro celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu, to aby daną nazwę, osobę uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Szczególnie dotyczy to, jak w tej sprawie, nazwy ulicy składającej się jedynie z dnia i miesiąca bez odniesienia się do roku. W sytuacji gdy symbolika danej daty i do tego bez roku ma się odnosić do wydarzenia sprzed wielu lat (ponad 70 lat), to niezbędne jest bardzo precyzyjne wykazanie, że funkcjonująca w przestrzeni publicznej, tak jak w tej sprawie, ul. "27 Stycznia" w miejscowości Gostyń faktycznie symbolizuje komunizm. Natomiast Wojewoda Wielkopolski, wbrew twierdzeniom wniesionej skargi kasacyjnej, nie wykazał w motywach wydanego aktu nadzoru by nazwa ulicy "27 Stycznia" w miejscowości Gostyń w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości symbolizowała komunizm. Niesporne jest, iż Wojewoda Wielkopolski podejmując przedmiotowe zarządzenie zastępcze, w którym uznano, że nazwa ulicy "27 Stycznia" w miejscowości Gostyń spełnia rolę daty symbolizującej komunizm, w całości oparł się na opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 3 listopada 2017 r., która formułowała taki wniosek. Zaś z opinii tej wynikało, że w dniu 27 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Gostyń – obecnie w woj. Wielkopolskim. Zgodnie z propagandową polityką władz komunistycznych wydarzenie to było celebrowane jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Generalnie uznano, że waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Stąd przyjęto w tej opinii, że nazwa ulicy "27 Stycznia" (1945) jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalniał Wojewody od badania czy spełnia ona wymogi opinii, a przede wszystkim, że organ nadzoru nie odniósł się do merytorycznej zawartości tej opinii w odniesieniu do przedmiotowej ulicy. Zaznaczono, co potwierdza również skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargi kasacyjne Wojewody Wielkopolskiego od wyroków WSA w Poznaniu, iż w sprawach zmiany nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim opinie IPN były lakoniczne i brzmiały praktycznie identycznie, a różnił je tylko zapis dotyczący daty opisywanej jako data wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Stąd też zasadnie uznano, w okolicznościach tej sprawy, iż faktycznie w żaden sposób nie zostało wyjaśnione czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do danej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, opinia IPN znajdująca się w tej sprawie w żaden sposób nie wyjaśniała, czy data 27 stycznia w miejscowości Gostyń rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej. Z zaprezentowanego prawidłowego stanowiska Sądu wyraźnie wynika, że samo twierdzenie, iż przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej w dniu 27 stycznia 1945 r. do miejscowości Gostyń nie jest dostatecznym argumentem za przyjęciem tezy, iż ul. "27 Stycznia" w tej miejscowości (bez wskazania roku) w sposób oczywisty symbolizuje komunizm, skoro nazwa ulicy stanowi wyłącznie dzień i miesiąc, a taka nazwa może być kojarzona z różnymi wydarzeniami w historii miasta Gostyń, tym bardziej z czym należy się również zgodzić, Wojewoda Wielkopolski nie ustalił, jakie było uzasadnienie pierwotnej uchwały nadającej nazwę ulicy "27 Stycznia". W wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18, dotyczącym warunków uznania daty za upamiętniającą komunizm Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "1. Sama świadomość społeczeństwa z założenia nie jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016r. o zakazie propagowania komunizmu. 2. Aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom". Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni powyższe stanowisko, jak i motywy zamieszczone w ww. wyroku na poparcie przywołanych tez. Niewątpliwe jest, że do wydania zarządzenia zastępczego wymagana jest opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 omawianej ustawy). Jak wynika z art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu. Jest zatem oczywiste, że przepis art. 6 ust. 2 omawianej ustawy nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest możliwe wydanie obiektywnej opinii bez materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy opinia spełnia przewidziane w art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wymagania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nadto, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze nadzorczej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań (patrz: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2666/18; II OSK 2677/18; II OSK 2683/18). Takiego jednak postępowania organ nadzoru nie przeprowadził w tej sprawie. Organ nadzoru w sposób niewątpliwy w rozpoznawanej sprawie nie wykazał, by ul. "27 Stycznia" w miejscowości Gostyń, bez oznaczenia roku symbolizowała określony system polityczny (komunizm) i że ta data znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. To na organie nadzoru, niezależnie od lakonicznej opinii IPN ciążył obowiązek wykazania, że sporna nazwa ulicy symbolizuje komunizm. Symbol to przedmiot lub znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, str. 936). Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizującą określony system publiczny, musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że kojarzy się jednoznacznie z tym systemem. Tylko wtedy symbol jest czytelny i rozpoznawalny. Generalnie brak wnikliwej i pogłębionej analizy dla zaprezentowanego stanowiska w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym o symbolizowaniu przez nazwę ul. "27 Stycznia" w miejscowości Gostyń komunizmu nie pozwala, jak słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, na uznanie kwestionowanego aktu nadzoru za odpowiadający prawu. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 148 p.p.s.a. uchylając zaskarżone zarządzenie zastępcze. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegający na błędnej ich wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa ulicy: "27 Stycznia" nie jest niezgodna z art. 1 ww. ustawy. Ponadto nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia IPN nie jest dla organu nadzoru wiążąca. Jak wyżej wykazano zgodnie z art. 6 ust. 3 omawianej ustawy do wydania zarządzenia zastępczego wymagana jest opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu bowiem opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, opinia IPN nie jest dowodem jedynym i przesądzającym. Poza tym na uwzględnienie przez organ zasługuje jedynie opinia spełniająca wymagania wynikające z art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skoro więc opinia o jakiej mowa w art. 6 ust. 3 omawianej ustawy, potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1, to opinia ta ma odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2). Z takiego charakteru opinii wynika, że opinia ma przedstawiać nie tylko fakty, ale także oceny, oparte o wiadomości specjalne opiniującego. Skoro opiniującym jest Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, to charakter tych wiadomości jest określony przepisami art. 8 ust. 1 w związku z art. 1, a także art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1575 ze zm.). Jak każdy dokument procesowy, opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna zawierać przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Z przywołanych norm art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika zatem, że opinia nie stanowi aktu rozstrzygającego sprawę zmiany nazwy (dekomunizacji) ulicy. Sprawę tę załatwia organ nadzoru, w razie bezczynności jednostki samorządu terytorialnego, w drodze zarządzenia zastępczego. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, podobnie jak w przypadku art. 3 ust. 1, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. W związku tym, skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko w tej mierze z poglądem, według którego obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej i obowiązki wojewody są różne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18). Nie ma także podstaw do przyjęcia, że analizowana opinia IPN stanowi akt wydawany w trybie współdziałania organów, o którym mowa w przepisach art. 106 § 1-5 k.p.a. Opinia nie jest wydawana w formie postanowienia i nie przysługuje na nią zażalenie. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 k.p.a. W takim przypadku organ nie działa jako współkompetentny, ani nie zajmuje stanowiska w formie postanowienia, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Odgranicza to przypadki współdziałania organów od obowiązków związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2357/98; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 568-569, pkt 2 do art. 106 i orzecznictwo tam powołane). W konsekwencji, pamiętając o różnych cechach i różnej mocy aktów współdziałania, o których mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), nie ma podstaw do przyjęcia, że opinia z art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, może być zaliczona do bardziej stanowczych, niż opinia o charakterze dowodowym, form działania administracji. Nie jest ona wyrażeniem zgody, ani uzgodnieniem zarządzenia. Warto w tym miejscu jedynie informacyjnie zaznaczyć, że nawet opinia wydawana w trybie współdziałania organów jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018, pkt 1 do art. 106). Z brzmienia art. 6 ust. 3 wynika natomiast, że opinia IPN, jako odnosząca się do stanu faktycznego sprawy i oceny faktów w świetle okoliczności wskazanych w art. 6 ust. 3 w związku z art. 1 ustawy, stanowi ocenę o charakterze dowodu. W konsekwencji, należy opowiedzieć się za poglądem, według którego, opinia nie ma charakteru wiążącego (por. Marta Makowska, Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018, pkt 9 i 10; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, 3.4 Postępowanie nadzorcze w sprawach nadawania nazwy jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18). Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu opinii określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W rezultacie, opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Organ nadzoru ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, w zakresie w jakim opinia przedstawia oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2986/13). Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. W sprawie dekomunizacji nazwy ulicy, prowadzonej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy, jest to dowód w postaci opinii, w rozumieniu wyżej przedstawionym, która musi być sporządzona przez Instytut Pamięci Narodowej. Nadto, o ile weryfikacja operatu szacunkowego, czy też orzeczenia lekarskiego, o których była mowa wyżej, odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 k.p.a., o tyle w sprawie opinii IPN podstaw tej weryfikacji należy poszukiwać w obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego przez wojewodę, tak aby zarządzenie zastępcze zawierało wymagane oraz przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawa prawna do wymagania od zarządzenia zastępczego takiego uzasadnienia została opisana wyżej. Zatem stwierdzić w tym miejscu należy, że związanie wojewody opinią jako szczególnego rodzaju dowodem nie oznacza związania w postaci konieczności rozstrzygnięcia wskazanego w opinii (patrz: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2666/18; II OSK 2677/18 II OSK 2683/18). Tym samym Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Oznacza to, że opinia IPN nie wiąże wojewody. Wydając zarządzenie zastępcze organ nadzoru obowiązany jest nie tylko poddać pełnej ocenie opinię IPN co do jednoznacznego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale też dokonać ustaleń we własnym zakresie, a całość tych ustaleń winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego. Nadanie zaś opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda. Jak wynika z poglądów w judykaturze – opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez bezpodstawne uznanie, iż opinia IPN została wydana przez nieuprawniony podmiot (Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej tej opinii. Przede wszystkim zauważyć w tym miejscu należy, iż opinia IPN której dotyczy ten zarzut znajdowała się w aktach sprawy w oparciu o które orzekał organ nadzoru i które zostały przedstawione Sądowi, zaś Sąd pierwszej instancji nie dopuszczał w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jakichkolwiek dowodów ani zawnioskowanych przez strony ani z urzędu, o czym świadczy protokół z rozprawy sporządzony w dniu 4 lipca 2018 r. Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r. I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15). Z kolei według art. 106 § 5 p.p.s.a. "do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały, zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a., odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r. II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r. II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r. II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). Tym samym żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zakwestionował trafności rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.