I OSK 1337/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski(spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 161/08 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 161/08 oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie gospodarki mieniem. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Śląski swym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] października 2007 r. nr XVII/371/07, w której Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawiania na czas nieokreślony z przeznaczeniem na cele rekreacyjne nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M. położonej w rejonie ul. [...] w M. wskazanej w załączniku nr 1 do uchwały. Wojewoda uznał, że uchwała była niezgodna z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził on, iż w dacie podejmowania uchwały na obszarze Gminy nie obowiązywały ustanowione przez Radę zasady, o których mowa w art. 18 ust. pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent Miasta musiał więc uzyskać zgodę na wydzierżawienie na czas nieoznaczony wskazanej w uchwale nieruchomości. Art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może jednak wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego, ale wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 i to wtedy, gdy o zawarcie umowy nie ubiega więcej podmiotów spełniających warunki ustawowe. Nieruchomość objęta uchwałą Rady Miasta M. nie mieściła się w dyspozycji art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż miała zostać wydzierżawiona na cele rekreacyjne. W skardze do Sądu Gmina M. , w oparciu o uchwałę Rady Miasta M. z dnia 27 grudnia 2007 r. w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, zarzuciła temu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem poprzez przyjęcie, że rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe wydzierżawianie nieruchomości jedynie w sytuacjach określonych w odpowiednio stosowanych art. 37 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie nadzorcze oprócz tego narusza "art. 10 kpa. w zw. z art. 91 ust. 5 kpa". Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego i samo rozstrzygniecie zostało skierowane do Rady Miasta M. a nie Gminy M. Stroną postępowania jest zaś gmina, co wynika z orzecznictwa. W postępowaniu nadzorczym powinna więc występować Gmina M. reprezentowana przez Prezydenta Miasta M. Rozstrzygniecie nadzorcze zostało więc skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co uniemożliwiło Gminie przedstawienie argumentów jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Stanowisko Wojewody prowadzi do zbędności zdania 2 w art. 37 ust. 4. Gdyby art. 37 ust. 3 znajdował zastosowanie do sytuacji regulowanych w art. 37 ust. 4, to wystarczające byłoby odesłanie zawarte w art. 37 ust. 4 zd. 1. Zamiarem ustawodawcy było uelastycznienie procedur regulujących gospodarkę nieruchomościami w gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego i samo rozstrzygniecie nadzorcze zostały skierowane do Rady Miasta M. W ocenie Sądu takie określenie strony postępowania było to prawidłowe. W postępowaniu nadzorczym, jako strona musi występować ten organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż to jego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Skargę natomiast na ten akt stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym składa gmina, której interes prawny został tym rozstrzygnięciem naruszony. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął akt zakwestionowany w postępowaniu nadzorczym. Tak więc w postępowaniu nadzorczym stroną jest organ, który podjął kwestionowany akt, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym stroną na mocy art. 32 p.p.s.a. jest albo organ, którego działanie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym albo gmina (art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. tak więc zarzut naruszenia art 10 k.p.a. w zw. z art 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie był trafny. W Gminie M. w dacie podjęcia uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie obowiązywała uchwała określająca generalne zasady nabywania i zbywania nieruchomości będących własnością gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że Prezydent winien uzyskać zgodę Rady Miasta na zawarcie umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie się w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania ust. 1 oznacza, iż do zawierania umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata - ust. 1 będzie miał zastosowanie, wprost, "zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem art. 1 na nie się nie powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4". Zakwestionowaną uchwałą naruszono art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy, rozszerzając ustawowy katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów dzierżawy. W skardze kasacyjnej Gmina M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na: 1. błędnej wykładni art. 37 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w wyniku, czego bezzasadnie przyjęto, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie, najem bądź dzierżawę jedynie w sytuacjach ściśle określonych w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1 - 3 ustawy; 2. przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 98 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że strona postępowania nadzorczego jest organ, który wydal kwestionowany akt, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów rozdziału 10 tej ustawy prowadzi do wniosku, iż stroną postępowania nadzorczego jest gmina; 3. niezastosowaniu w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało skierowane do podmiotu niebędacego stroną w sprawie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o "zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczą gminy. Rozdz. 10 tej ustawy nie określa wprost stron postępowania nadzorczego. Nie wynika to ani z art. 91 ust. 1 zd. 1 ani z art. 92 tej ustawy. W ocenie Sądu stroną postępowania nadzorczego była Rada Gminy, natomiast stroną postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do tej uchwały jest w ocenie Sądu wyłącznie Gmina. Powołano się na wyroku NSA, z których wynika, że stroną postępowania przed sądem jest właśnie gmina. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skierowane do Rady Gminy M. , ale to nie ona winna być stroną postępowania nadzorczego tylko Gmina M. , co czyni to rozstrzygnięcie nadzorcze nieważnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia gramatyczna art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste, a także w użytkowanie najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony w drodze przetargu. Wojewoda lub organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania wskazanych umów najmu, dzierżawy lub użytkowania. Wątpliwości budzi to, czy norma za art. 37 ust. 4 zd. 2 objęte są także stany faktyczne wskazane w ust. 2 i 3 tego artykułu. W ocenie składającej skargę kasacyjną w uchwale Rady Gminy można wskazać inne niż wymienione w ust. 2 i 3 przypadki bezprzetargowego oddawania w najem dzierżawę lub użytkowanie nieruchomości. Po dokonaniu analizy przypadków wskazanych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy przewidującego bezprzetargowy tryb zbycia we wskazanych w nim enumeratywnie przypadkach, podniesiono, że bezcelowe byłoby wyrażanie zgody w drodze uchwały rady gminy na oddanie w dzierżawę nieruchomości we wskazanych w ust. 2 art. 37 przypadkach, skoro z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy uregulowano tą kwestię i tryb przetargowy jest w tych przypadkach zbędny. Uznano, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby uznać, że art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie do sytuacji określonych w przepisach ust. 2 i 3 tego artykułu. Przy takim rozumieniu bowiem tego przepisu art. 37 ust. 4 zd. 2 byłby on zbędny, skoro z ust. 3 i tak wynika wymóg zgody rady gminy na odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r., I OSK 1025/08 przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy, ograniczony jest jedynie do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy?". W konsekwencji zaś na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a. ) Sąd z urzędu zawiesił postępowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż uznał, że jej rozstrzygnięcie zależy od odpowiedzi na wskazane pytanie prawne, która będzie miała poważne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 85 przyjęto: "Rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust 3. tej ustawy". Nie widząc podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. - a więc aprobując ten pogląd prawny, należy uznać za nietrafny pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów. Zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie są trafne. Uczestnikiem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest określona wspólnota samorządowa działająca przez właściwy organ. Dla zachowania wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zasady czynnego udziału w postępowaniu istotne jest, aby stworzyć przedstawicielowi organu, którego uchwała lub zarządzenie są przedmiotem postępowania nadzorczego możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Zawiadomienie Rady Miasta M. o wszczęciu i prowadzeniu postępowania nadzorczego czyniło zadość temu wymaganiu. Warto zauważyć, że gmina, jako wspólnota samorządowa działa przez swoje organy - wójta, burmistrza lub prezydenta oraz radę. Jednocześnie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, ze do złożenia skargi do sadu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy uprawniona jest gmina, której interes prawny, kompetencja lub uprawnienie zostały naruszone. Jednak podstawę do wniesienia skargi zgodnie z powołanym przepisem stanowi uchwała lub zarządzenie organy, którego akt został tym rozstrzygnięciem zakwestionowany. Prowadzi to do wniosku, iż skoro podstawą do złożenia skargi do Sądu musiała być uchwała Rady Miasta M., której wcześniejsza uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, to twierdzenie, iż kierowanie pism w toku postępowania nadzorczego i samego rozstrzygnięcia nadzorczego do Rady Miasta M. nie było błędem. W tych warunkach uznanie, że rozstrzygniecie nadzorcze zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu nie jest zasadne. Zauważyć przy tym należy, iż w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną art. 156 k.p.a., a więc także przepis § 1 pkt 4 tego artykułu nie ma zastosowania. Przesłanki nieważności uchwały organu gminy nie są uregulowane w art. 156 k.p.a. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem. że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny," 1997 , nr 4 s. 23 i n.) Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.