I SA/Wa 1746/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 578/17 1. wymierza Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 marca 2022 r. A. S. i W. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 578/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął przeszło 3 lata temu. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność wielokrotnego wzywania przez skarżących organu do wykonania wyroku jak również wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 200/19 oraz z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 108/20 grzywien za niewykonanie ww. wyroku z 2018 r. Skarżący podkreślili, że czynności podejmowane przez organ w sprawie nie mogą zostać uznane za realnie zmierzające do zakończenia postępowania, a przede wszystkim organ w dalszym ciągu nie zlecił wykonania rozliczenia hipotecznego przedmiotowego gruntu. W ocenie skarżących Prezydent pozoruje działania i jego bezczynność nie znajduje żadnego merytorycznego uzasadnienia. Skarżący podnieśli również, iż organ niezasadnie zawiesił postępowanie w sprawie, co przyczyniło się do przedłużenia jej zakończenia. Nadto organ nie informuje o toku sprawy i planowanym terminie jej załatwienia, a tym samym niedopełnia obowiązków ustawowych i lekceważy strony postępowania. Według skarżących Prezydent celowo przedłuża rozpoznanie sprawy a zatem grzywną mającą realną możliwość jego zmotywowania byłaby grzywna w wysokości co najmniej 10000 zł. Przy czym, w opinii skarżących, zdyscyplinowanie organu do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku może nastąpić także poprzez uwzględnienie żądania przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości po 8000 zł. Środek ten pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną w stosunku do organu, ale stanowi formę zadośćuczynienia dla skarżących za oczekiwanie na zakończenie ich sprawy, w tym za wszelkie niedogodności związane z opieszałością organu. Sygn. akt I SA/Wa 1746/22 Skarżący zaznaczyli, że w przedmiotowym postępowaniu Prezydent rażąco łamie ich prawa, przez co doznają krzywdy związanej z przewlekłym prowadzeniem postępowania oraz mają poczucie rażącej niesprawiedliwości i pozbawienia jakiejkolwiek ochrony ich ważnych interesów w zetknięciu z machiną administracyjną. Zdaniem skarżących organ pozostaje w rażącej bezczynności. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10000 zł; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 8000 zł; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Odpowiadając na skargę Prezydent wskazał na jej bezzasadność podnosząc, że w dniu 25 maja 2022 r. zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego zakończyć prowadzone, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, postępowanie odnośnie dawnej nieruchomości w. położonej przy ul. [...] ozn. hip [...] w części jakiej dotyczy ono obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jednocześnie odnośnie części wskazanej wyżej nieruchomości [...] stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] Prezydent wskazał, że w chwili obecnej nie jest w stanie zakończyć prowadzonego postępowania. Stronami postępowania poza następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości są także jej obecni użytkownicy wieczyści lub właściciele. Odnośnie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] organ zaznaczył, iż jest ona zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym wyodrębniono lokale mieszkalne. Wobec tego stronami postępowania w kwestii działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] są także osoby będące właścicielami wyodrębnionych w nim lokali. W toku postępowania organ ustalił, że Z. R., W. R., T.J., tj. współwłaściciele w/w nieruchomości zmarli a do akt sprawy nie wpłynęły dokumenty poświadczające po nich następstwo prawne. W ocenie organu do czasu dostarczenia do akt sprawy dokumentów poświadczających następstwo prawne po ww. zmarłych nie jest możliwe wydanie decyzji odnośnie tej części nieruchomości [...] stanowiącej przedmiot postępowania. Jakakolwiek decyzja wydana przez organ obejmująca działkę Sygn. akt I SA/Wa 1746/22 ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] dotknięta była by wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 kpa i powodowała by konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1746/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył przedmiotowe postępowanie sądowe w zakresie skargi W. K., wobec jej cofnięcia przez tego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga A. S. jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 578/17 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W.przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sygn. akt I SA/Wa 1746/22 Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 4 lipca 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 4 listopada 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 200/19 i z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 108/20 grzywnien odpowiednio w kwotach 1000 zł i 3000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2018 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] nie został rozpatrzony co do całości wskazanego w nim gruntu, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 27 marca 2018 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 2000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż mimo że jest to już trzecia grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie dwukrotne ukaranie organu grzywnami nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Sąd wziął pod uwagę jednakże okoliczność zawieszenia postępowania w sprawie. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie Sygn. akt I SA/Wa 1746/22 postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo dwukrotnego ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 4 lata od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów w. należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Zauważyć ponadto należy, że postanowienie organu z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 165/SD/2020, o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 czerwca 2021 r., nr KOC/3440/Go20, a sprawa została przekazana Prezydentowi do ponownego rozpoznania. Przy czym od dnia 6 maja 2021 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 108/20 o ukaraniu Prezydenta po raz drugi grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2018 r., organ nie dokonał w sprawie żadnej, mającej odzwierciedlenie w aktach, czynności aż do dnia 28 czerwca 2021 r. kiedy postanowieniem nr 327/SD/2021 zawiesił przedmiotowe postępowanie w części jakiej dotyczy ono fragmentu opisanej na wstępie nieruchomości stanowiącego obecnie część działki nr [...] z obrębu [...] do czasu przedłożenia przez strony Sygn. akt I SA/Wa 1746/22 dokumentów stwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach tej nieruchomości. Kolejno organ pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego dającego podstawę do wydania decyzji w zakresie pozostałej części przedmiotowej nieruchomości, tj. działek nr [...] i [...] z obrębu [...], jednakże wydaje się że do tej czynności organ skłoniło w głównej mierze złożenie niniejszej skargi na niewykonanie wyroku. Po trzech kolejnych miesiącach, tj. dnia 22 lipca 2022 r. organ wydał decyzję nr 361/SD/2022 r. rozpoznającą odmownie opisany na wstępie wniosek w zakresie ww. działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jednocześnie w toku postępowania organ nie informował na bieżąco stron o toku postępowania i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych zawieszeniem postępowania. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie by skarżąca na skutek nierozpoznania w terminie powołanego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości doznała uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.