II SA/Op 283/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku Międzygminnego [...] w K. na stanowisko Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany statutu związku postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem procesowym z dnia 30 sierpnia 2022 r., pełnomocnik działający w imieniu Zarządu Związku Międzygminnego [...] w K. (dalej też "Związek", "skarżący", "strona") - radca prawny M. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na stanowisko Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu zmiany statutu związku międzygminnego. Przedmiotowe stanowisko zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) i w swej treści odmawia uzgodnienia projektu zmiany Statutu Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w K., przyjętego uchwałą Nr [...] Zarządu Związku z dnia 14 lipca 2022 r. W toku postępowania zarządzeniem Przewodniczącego stronę skarżącą zadekretowano jako Związek Międzygminny [...] w K. Przedłożony Wojewodzie Opolskiemu projekt zmiany Statutu Związku przewiduje zmiany polegające na uregulowaniu pomocy finansowej udzielanej przez gminy należące do Związku na realizację zadań i zasad rozliczeń między tym Związkiem międzygminnym, a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia przez Związek wydatków inwestycyjnych. Uzasadniając stanowisko w sprawie, Wojewoda Opolski wskazał, że przedłożony projekt zmiany Statutu jest niezgodny z art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 z późn. zm.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Reasumując przyjęte stanowisko Wojewoda Opolski stwierdził, że udzielenie pomocy finansowej w formie dotacji celowej nie następowałoby na zadanie własne dotowanego podmiotu, ale na zadanie własne dotującego jako członka Związku, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przedmiotowe stanowisko, pełnomocnik Zarządu Związku Międzygminnego [...] w K. zażądał uchylenia stanowiska Wojewody Opolskiego i zasądzenia od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 grudnia 2022 r. wezwano pełnomocnika Zarządu Związku do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych skargi przez złożenie w terminie 7 dni uchwały Zarządu Związku Międzygminnego [...] w K. podjętej w trybie ustawy o samorządzie gminnym (art. 98 ust 3) przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na stanowisko Wojewody Opolskiego wydane na podstawie art. 67 ust 1a i 1b ustawy o samorządzie gminnym w dniu 17 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany statutu związku międzygminnego, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie powyższe doręczono skutecznie w dniu 12 grudnia 2022 r. (por. dowód doręczenia, k-48 akt sądowych), a w dniu 16 grudnia 2022 r. udzielono odpowiedzi na powyższe (por., k-45-47 akt sądowych). W piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r. pełnomocnik Zarządu Związku wyjaśnił, że żądana uchwała została podjęta bez formalnego zwoływania posiedzenia i nie była sporządzona jako dokument. Do akt sprawy dołączył notatkę z dnia 18 sierpnia 2022 r., w której stwierdza się konieczność pilnej zmiany treści Statutu w celu wsparcia finansowego Związku od jego członka (Gminy W.) przez pokrycie wydatków na zadanie inwestycyjne na terenie tej Gminy (budowa PSZOK). Wobec tego, bez formalnego zwoływania posiedzenia, w dniu 29 sierpnia 2022 r. Zarząd Związku podjął jednogłośnie uchwałę o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na stanowisko Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu Statutu Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd z urzędu ocenia dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia jednej z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Badając dopuszczalność wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Sąd w pierwszej kolejności zważył na jej przedmiot, którym jest stanowisko Wojewody Opolskiego odmawiające uzgodnienia projektu Związku Międzygminnego [...] w K. Ocenę skargi w takim przypadku odnieść zatem należało do przepisów regulujących zasady tworzenia i funkcjonowania związków międzygminnych, a także trybu uchwalania statutów tych związków (w tym zmian do statutu). Zostały one zawarte w przywołanej wyżej ustawie o samorządzie gminnym (zwanej dalej: ustawą), w rozdziale 7 pn.: "Związki i porozumienia międzygminne". W art. 67 ust. 1 ustawy postanowiono, że utworzenie związku oraz przystąpienie gminy do związku wymagają przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady odpowiednio przez rady zainteresowanych gmin albo radę zainteresowanej gminy. Natomiast projekt statutu związku podlega uzgodnieniu z wojewodą (art. 67 ust. 1a ustawy), a zajęcie stanowiska przez wojewodę następuje w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu statutu (art. 67 ust. 1b ustawy). Do postępowania tego stosuje się natomiast odpowiednio przepisy art. 89 ust. 2 i art. 98 ustawy. O doniosłości postanowień statutu związku międzygminnego świadczą przepisy ustawy o samorządzie gminnym, które przewidują szczególny tryb wejścia w życie tego rodzaju aktu. Przepisy te nakazują bowiem publikację statutu związku, a także jego zmiany, w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 67 ust. 2a i 67a ust. 4 ustawy), a nabycie osobowości prawnej przez związek ustalają właśnie z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 67 ust. 2b ustawy). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, dostrzega się ważną rolę statutu związku międzygminnego wskazując, że jest on aktem prawa miejscowego, czyli przepisem powszechnie obowiązującym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3080/18, wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2494/14, [w:] CBOSA). Statut związku jest zatem aktem prawnym, w którym gminy określają ustrój i organizację związku, którego są uczestnikami i jest on podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem komunalnym, choć niektóre kwestie zostały już przesądzone w samych ustawach (R. Cybulska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, uw. 1 do art. 67). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że do zmiany statutu związku stosuje się odpowiednio przepisy przywołanego wyżej art. 67 ust. 1a i 1b ustawy, co znaczy, że projekt zmienianego statutu podlega uzgodnieniu z wojewodą, tak jak w przypadku projektu statutu tworzonego związku. Mają więc do tej materii odniesienie także przepisy art. 89 ust. 1 i art. 98 ustawy, co do terminu wydania stanowiska przez wojewodę oraz trybu zaskarżenia tego stanowiska do sądu administracyjnego. W świetle art. 98 ust. 1 i 2 ustawy, stanowisko odnoszące się zarówno do samej treści statutu, jak również do zmian statutu - może być bowiem zaskarżone z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 ustawy). Na tle powołanej regulacji prawnej przyjąć należy, że wskazana w art. 98 ust. 3 ustawy uchwała jest niewątpliwie materialnoprawną przesłanką do wniesienia skargi, stanowiącą upoważnienie do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia (stanowiska) organu nadzoru. Celem powyższego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, że przed wniesieniem skargi na stanowisko wojewody organ związku międzygminnego, którego akt (projekt) został zakwestionowany, podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru i żąda rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Wprawdzie przepisy ustawy nie regulują kwestii jaki organ związku międzygminnego jest uprawniony do złożenia skargi do sądu na stanowisko wojewody dotyczące zmiany statutu - to w świetle powyższych wywodów - zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika strony skarżącej, że w niniejszej sprawie leżało to w kompetencji Zarządu Związku. Jak już zaznaczono, istotną rolę w określaniu ustroju związku międzygminnego, a co za tym idzie również kompetencji jego organów, posiada statut tego związku. Regulacje statutu należało zatem zastosować w niniejszej sprawie. Statut Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w K. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego na skutek obwieszczenia Wojewody Opolskiego z dnia 14 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 52 poz. 1707, ze zm.). W Rozdziale 3 Statutu pn.: "Organizacja Związku", w § 9 ust. 1 określono organy tego Związku jakimi są: Zgromadzenie oraz Zarząd, natomiast w § 17 wskazano, że organem wykonawczym Związku jest Zarząd. Zarząd ten składa się z Przewodniczącego Zarządu oraz dwóch członków Zarządu wybieranych przez Zgromadzenie na okres kadencji. Do kompetencji tego organu należy bieżące zarządzanie majątkiem Związku, zawieranie umów w granicach jego umocowania i reprezentowanie Związku w stosunkach zewnętrznych, a w szczególności przygotowywanie informacji i innych materiałów niezbędnych dla podejmowania uchwał przez Zgromadzenie, jak również projektów uchwał Zgromadzenia (w tym planu finansowego) i ich wykonanie (§ 19 ust. 3 pkt 1 Statutu). Stosownie do § 21 ust. 1 Statutu, dla skuteczności czynności prawnych dokonywanych w imieniu Związku konieczne jest składanie oświadczeń woli przez dwóch członków Zarządu lub członka Zarządu i osoby upoważnionej przez Zarząd. Co istotne, Zarząd podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu statutowego (§ 20 Statutu). Interpretacja przywołanych powyżej postanowień statutowych i konstrukcja przepisów art. 67a ust. 1 ustawy w zw. z art. 67 ust. 1 i 1a ustawy, prowadzi do wniosku, że to Zarząd uprawniony był do wniesienia skargi w sprawie jako podmiot odpowiedzialny za przygotowanie projektu Statutu i jako podmiot podejmujący czynności w tym zakresie, m.in. podjęcie uchwały z dnia 14 lipca 2022 r. o przyjęciu projektu Statutu Związku, będącej przedmiotem zaskarżonego stanowiska Wojewody Opolskiego. To Zarząd jest organem wykonawczym Związku, odpowiedzialnym za przygotowywanie wszelkich projektów uchwał Zgromadzenia (w tym zmian do statutu Związku), a także reprezentuje Związek na zewnątrz. W zakresie prawidłowej reprezentacji Związku przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, wymóg formalny skargi został zatem spełniony. Dokonując dalszej oceny spełnienia przesłanek skutecznego wniesienia skargi w sprawie, Sąd uznał, że zachowano termin do wniesienia skargi. Została ona bowiem złożona w terminie 30 dni od dnia skutecznego doręczenia stanowiska, skoro stanowisko Wojewody Opolskiego zostało doręczone w dniu 18 sierpnia 2022 r. (por. Urzędowe Poświadczenie Doręczenia, k-7 akt administracyjnych), a skarga została nadana przesyłką pocztową w dniu 5 września 2022 r. (data stempla na kopercie, k-14 akt sądowych). Nie można jednakże zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika strony skarżącej, jakoby został zachowany kolejny wymóg skutecznego wniesienia skargi do sądu, tj. że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nastąpiło podjęcie stosownej uchwały. Obowiązek taki wynika z art. art. 98 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (w niniejszym przypadku - stanowisko Wojewody Opolskiego). Co do tego, że w sprawie skargę wniósł uprawniony organ, tj. Zarząd Związku, Sąd poczynił już stosowne wywody w uzasadnieniu niniejszego postanowienia, a zatem dalsze rozważania w tym względzie są zbędne. Z kolei co do zagadnienia czy w sprawie przedłożono uchwałę tego Zarządu Związku wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy, to Sąd wystąpienie tej przesłanki ocenił negatywnie. Przede wszystkim przedłożona na wezwanie Sądu w tym przedmiocie notatka z dnia 18 sierpnia 2022 r. nie posiada charakteru prawnego uchwały Zarządu Związku. Wynika z niej jedynie, że została sporządzona na okoliczność zaistnienia pilnego ustosunkowania się do wydanego przez Wojewodę Opolskiego stanowiska z dnia 17 sierpnia 2022 r. i wobec tego, w dniu 29 sierpnia 2022 r. na wniosek Przewodniczącej Zarządu Związku, bez formalnego zwoływania posiedzenia, Zarząd Związku jednogłośnie podjął uchwałę o wniesieniu skargi do sądu w celu zakwestionowania przedmiotowego stanowiska. Pod notatką widnieją podpisy trzech członków Zarządu Związku, tj. B. K., A. M. i Ł. J. Już z samej treści przedmiotowej notatki wynika wprost, że w sprawie została podjęta uchwała (por. akapit 3 notatki), a zatem już to stwierdzenie w sposób bezpośredni odsyła do odrębnego aktu (uchwały). Ponadto, przedłożona notatka nie posiada cech uchwały. Wprawdzie ustawa nie podaje definicji formalnej uchwały, to przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, że uchwała jest formą wyrażania woli rady gminy, powiatu, czy sejmiku (związków międzygminnych). Oznacza ona nie tylko metodę działania organu kolegialnego, ale też prawną formę działania zastrzeżoną dla określonych spraw. Innymi słowy, chodzi o uchwałę w sensie materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie. Inna nazwa nagłówkowa nadana uchwale przez organ, np. "akt", "zarządzenie", nie zmienia oceny charakteru prawnego uchwały (por. K. Bondarzewski [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod. Red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 482 i przywołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1143/93). Podkreśla się przy tym, że organy samorządowe wyrażają wolę lub wiedzę nie tylko przez podjęcie uchwały, ale także w innych formach prawnych. Jednakże mogą posłużyć się innym rodzajem aktu niż uchwała, jedynie wtedy gdy będą miały ku temu wyraźną podstawę prawną (op. cit.). W niniejszym przypadku, jedyną możliwą formą wyrażenia woli przez Zarząd Związku Międzygminnego było podjęcie uchwały, co wprost wynika z art. 98 ust. 3 ustawy, a dodatkowo na taką formę działania Zarządu wskazuje także Statut tego Związku (§ 20). Ponadto zdaniem Sądu, przypisanie uchwale organu samorządu terytorialnego (związku międzygminnego) określonej formy prawnej ma na celu zachowanie także przejrzystości i jawności działania tych organów, działających w sferze publicznoprawnej. Z tych względów ważne jest, aby każdy akt tego rodzaju miał zarówno wskazaną podstawę prawną wydawanego rozstrzygnięcia, ale także jego numerację znajdującą odzwierciedlenie w stosownym rejestrze uchwał danego organu. Ma to na celu niewątpliwie zapewnienie porządku i kolejności podejmowanych uchwał, ale nade wszystko przejrzystości działań organu. Z akt sprawy wynika zresztą, że Zarząd Związku co do zasady taki tryb działania stosuje, skoro przedłożona została do akt sądowych uchwała tego organu z dnia 14 lipca 2022 r. w sprawie przyjęcia projektu zmiany Statutu Związku, posiadająca odpowiednią formę uchwały (i tak została zresztą nazwana) ze wskazaniem podstawy prawnej jej podjęcia, a także ze wskazaniem jej numeru (Nr [...]). Fakt ten jest kolejnym argumentem świadczącym o tym, że w rozpatrywanym przypadku nie zastosowano wcześniej właściwej formy uchwały. Reasumując Sąd uznał, że nie została w sprawie spełniona przesłanka warunkująca skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego w postaci podjęcia uchwały w trybie art. 98 ust. 3 ustawy. Przedłożona przez Zarząd Związku na wezwanie Sądu notatka z dnia 18 sierpnia 2022 r. nie posiada bowiem cech uchwały Zarządu Związku i tym samym nie może zostać uznana za akt podjęty w ww. trybie. Przedstawione okoliczności sprawy czynią niedopuszczalnym rozpatrzenie niniejszej skargi, co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. R. Hauser, W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 785). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.