I GSK 306/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1795/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1795/16, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: organ) z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymującą nią w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz umarzył postępowanie, w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: - art. 145 § 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że stan faktyczny sprawy uzasadniał twierdzenie, że Spółka mogła skutecznie cofnąć i skutecznie cofnęła złożony wniosek W-n-D w zakresie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy marzec 2015 r., a tym samym organ, a następczo WSA, zobowiązani byli do umorzenia postępowania wszczętego z urzędu w zakresie badania sytuacji ekonomicznej Spółki za ww. okres sprawozdawczy. Powyższe doprowadziło do zastosowania przez WSA art. 145 § 3 p.p.s.a. i po wydaniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję PFRON, umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej błędnie ustalony stan faktyczny sprawy (błędna ocena przez WSA, że pismo strony z dnia [...] lutego 2016 r. stanowiło skuteczne cofnięcie złożonego [...] kwietnia 2015 r. wniosku W-n-D za okres sprawozdawczy marzec 2015 r., jak również błędne założenie, że na skutek błędnych działań PFRON/MRPiPS w zakresie wykładni przesłanek określonych w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej rozporządzenie 651/2014) w związku z art. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia 651/2014 (dalej załącznik nr 1 do rozporządzenia 651/2014), cofnięcie takowe byłoby skuteczne z uwagi na brak sprzeczności takowego działania z interesem społecznym. Powyższe doprowadziło do błędnego uznanie przez WSA, że niewłaściwe działanie i informowanie skarżącej na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego co do przesłanek badania sytuacji ekonomicznej podane przez PFRON/MRPiPS (zaprzeczenie działania organów administracji w granicach prawa, zatem w granicach praworządności) uzasadnia twierdzenie, że umorzenie postępowania jest możliwe z faktycznego i prawnego punktu widzenia, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i uznanie, że skarżąca pismem ogólnym z 2 lutego 2016 r. bez złożenia za pośrednictwem systemu SODiR tzw. "zerującego" wniosku W-n-D (względnie w tradycyjny pisemny sposób), skutecznie cofnęła wniosek o wypłatę dofinansowania W-n-D za okres sprawozdawczy marzec 2015 r. Powyższe błędne ustalenie WSA przeczy w szczególności dowodom przedłożonym przez skarżącą na rozprawie 17 maja 2017 r. i dopuszczonymi przez WSA na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., jako uzupełniający materiał dowodowy, mianowicie wydruku z systemu SODiR obrazujących, że wniosek skarżącej o wypłatę dofinansowania W-n-D za okres sprawozdawczy marzec 2015 r. jest w dalszym ciągu na etapie rozpatrywania (w trakcie procesu decyzyjnego). Powyższe uzasadnia twierdzenie, że zgodnie z literą prawa (zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego, o których będzie mowa poniżej), zarówno PFRON, jak i MRPiPS, za skuteczne cofnięcie wniosku W-n-D uznają jedynie sytuację związaną ze złożeniem tzw. "zerującego" wniosku W-n-D w formie przypisane dla danego beneficjenta pomocy publicznej (pisemnej czy też elektronicznej). Powyższe oznacza że w wydanym rozstrzygnięciu WSA nie uwzględnił, że jeżeli skarżąca składała do PFRON wniosek w formie elektronicznej za pośrednictwem systemu SODiR, to jedynie w takiej samej formie mogła skutecznie wniosek anulować/cofnąć, względnie mogła go skutecznie cofnąć/anulować pisemnie, jednakże w ślad za pismem z dnia 2 lutego 2016 r. zobowiązana była do złożenia wniosku (W-n-D) za sporny okres sprawozdawczy również w formie papierowej, co oczywiście do dnia dzisiejszego nie nastąpiło, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 26 c) ust. 1 a zdanie pierwsze ustawy o rehabilitacji w zw. § 1 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 1 ust 3 rozporządzenia wykonawczego, § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 4 pkt 2 lit a) rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. i 62 § 2 k.p.a. zdanie in fine zaczynające się "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych", przez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że cofnięcie wniosła o wypłatę dofinansowania W-n-D nie wymaga zachowania przez beneficjenta pomocy publiczne formy szczególnej składanego wniosku, tożsamej z formą zastosowaną w momencie jego złożenia. Inaczej mówiąc przyjęcie przez WSA, że beneficjent pomocy publicznej określonej w ustawie o rehabilitacji dla skuteczności cofnięcia złożonego wniosku nie jest zobowiązany do złożenia korekty wniosku W-n-D tzw. wniosku "zerującego" według przypisanej formy. W ocenie Spółki prawidłowa wykładnia art. 26 c) ust. 1 a ustawy o rehabilitacji w zw. § 1 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 4 pkt 2 lit a rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 62 § 2 k.p.a. powinna zmierzać do przyjęcia, iż ustawodawca zobowiązał beneficjentów pomocy publicznej do wyboru i złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania W-n-D w jednej z przypisanych form: tradycyjnej formie pisemnej oraz pisemnej elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym składnej za pośrednictwem systemu SODih (forma szczególna określona zgodnie z brzmieniem art. 62 § 2 k.p.a.). Skoro ustawodawca rozróżnił takie dwie odrębne formy i co istotne w przypadku decyzji beneficjenta pomocy publicznej co do składania ww. wniosków za pośrednictwem systemu SODiR, zobowiązał go do złożenia w tym względzie stosowanego oświadczenia i informowania PFRON od odstępstwa składania wniosków w takowej formie (obowiązek wynikających z § 5 ust. 4 pkt 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego, co nie nastąpiło w przypadku skarżącej), to należy uznać, że beneficjent pomocy publicznej zobowiązany jest do ciągłego stosowania danego trybu. Powyższe jest szczególne istotne w aspekcie, ze wymóg składania określonej dokumentacji (w przypisanej formie), wymaga z okoliczności, że pomoc publiczna w zakresie subsydiów płacowych zgodnie z rozporządzeniem 651/2014 r. przyznawana jest na łagodniejszych zasadach notyfikacji, zatem jedynie zachowanie przypisanej ustawowo formy zabezpiecza jej zasadnie i należyte udzielenie, a przez to chroni przed ewentualnymi naruszeniami. W ocenie skarżącej patrząc na literalne brzmienie ww. regulacji prawnej, w szczególności mając na uwadze § 5 ust. 4 pkt 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego w zw. art. 62 § 2 k.p.a., uznać należy, że w zakresie składania do PFRON wniosków W-n-D do PFRON (w tym jego korekt przez, które rozumie się wprowadzenie tzw. "zerującego" wniosku W-n-D) ustawodawca zobowiązał beneficjentów pomocy publicznej do zachowania w toku całego postępowania formy szczególnej (obowiązek formalnego złożenia wniosku W-n-D wg. ustalonego wzoru). W ocenie skarżącej w świetle okoliczności nieprawidłowym było przyjęcie przez WSA, że skarżąca pismem z dnia 2 lutego 2016 r. mogła skutecznie cofnąć złożony przez nią w dniu [...] kwietnia 2015 r. wniosek W-n-D za okres sprawozdawczy marzec 2015 r., skoro do dnia dzisiejszego w systemie SODiR, jak również aktach prowadzonego postępowania, nie znajduje się tzw. "zerujący" wniosek W-n-D za ww. okres sprawozdawczy, - z uwagi na ww. zarzuty WSA następczo naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 3 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. § 3 ust. 1 p.p.s.a. przez brak kompleksowego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez ICS w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2017 r., jak również rozwiniętych bezpośrednio na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r, w zakresie zasadniczych/kardynalnych błędów PFRON/MRPiPS co do badania sytuacji ekonomicznej w przypadku przedsiębiorstw powiązanych zgodnie z art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 związku z art. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia 651/2014. Jak wskazano w ww. zarzutach prawa procesowego WSA z uwagi błędne oparcie swojego rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym i niepełnym materiale dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, błędnie wskazał, że "n/e mógł uznać za zasadne zmiany tego stanowiska na rozprawie, gdyż skarga została skutecznie cofnięta na etapie postępowania administracyjnego." Powyższe doprowadziło, że skarga złożona przez skarżącą, z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez Spółkę w piśmie procesowym z 7 maja 2017 r., jak również bezpośrednio na rozprawie 17 maja 2017 r., nie została merytorycznie i w pełni rozpatrzona pod względem zgodności działań organu z obowiązującą literą prawa, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. § 3 ust. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 i 2 k.p.a. oraz w drodze analogii i posiłkowo art. 137 k.p.a., przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ zobowiązany był do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji gdy przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego rzekome umorzenie postępowania WSA nie dokonało weryfikacji czy rzekome cofnięcie przez ICS wniosku W-n-D za okres sprawozdawczy marzec 2015 r. było prawidłowe pod względem formalnym, jak również dopuszczalne pod względem prawnym mając na uwadze słuszny interes społeczny, jak i obowiązujące prawo (zastosowanie w drodze analogii posiłkowo instytucji określonej w art. 137 k.p.a. dla oceny skuteczności cofnięcia przez skarżącą wniosku W-n-D). WSA w wydanym rozstrzygnięciu pominął aspekt zweryfikowania, a tym samym i uzasadnienia czy rzekome w ocenie WSA skuteczne oświadczenie skarżącej z dnia 2 lutego 2016 r. o cofnięciu wniosku W-n-D za sporny okres w powiązaniu z błędnym działaniem PFRON/MRPiPS w zakresie badania sytuacji ekonomicznej dokonywanym co najmniej do marca 2017 r. (o czym będzie mowa w pierwszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej), było skuteczne mając na uwadze słuszny interes społecznych (akceptacja przez WSA wprowadzenia skarżącej podczas prowadzonego postępowania administracyjnego przez PFRON/MRPiPS w błąd, co do zakresu i sposobu badania sytuacji ekonomicznej). II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 26 c) ust. 1 a zdanie pierwsze ustawy o rehabilitacji w zw. § 1 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust, 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 4 pkt 2 lit a rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 62 § 2 k.p.a. zdanie in fine zaczynające się "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych", przez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że cofnięcie wniosku o wypłatę dofinansowania W-n-D nie wymaga zachowania przez beneficjenta pomocy publicznej formy szczególnej składanego wniosku, formy tożsamej z formą zastosowaną w momencie jego złożenia. Inaczej mówiąc przyjęcie przez WSA, że beneficjent pomocy publicznej określonej w ustawie o rehabilitacji dla skuteczności cofnięcia złożonego wniosku nie jest zobowiązany do złożenia korekty wniosku W-n-D tzw. wniosku "zerującego" wg. przypisanej formie. W ocenie Spółki prawidłowa wykładnia art. 26 c) ust. 1 a ustawy o rehabilitacji w zw. § 1 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 4 pkt 2 lit a) rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 62 § 2 k.p.a. powinna zmierzać do przyjęcia, iż ustawodawca zobowiązał beneficjentów pomocy publicznej do wyboru i złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania W-n-D w jednej z przypisanych form: tradycyjnej formie pisemnej oraz pisemnej elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym składnej za pośrednictwem systemu SODiR (forma szczególna określona zgodnie z brzmieniem art. 62 § 2 k.p.a.). Skoro ustawodawca rozróżnił takie dwie odrębne formy i co istotne w przypadku decyzji beneficjenta pomocy publicznej, co do składania ww. wniosków za pośrednictwem systemu SODiR, zobowiązał go do złożenia w tym względzie stosowanego oświadczenia i informowania PFRON od odstępstwie w składaniu wniosków w takowej formie (obowiązek wynikających z § 5 ust. 4 pkt 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego, co nie nastąpiło w przypadku Skarżącej), to należy uznać, że beneficjent pomocy publicznej zobowiązany jest do ciągłego stosowania danego trybu. Powyższe jest szczególne istotne w aspekcie, ze wymóg składania określonej dokumentacji (w przypisanej formie), wymaga z okoliczności, że pomoc publiczna w zakresie subsydiów płacowych zgodnie z rozporządzeniem 651/2014 r. przyznawana jest na łagodniejszych zasadach notyfikacji, zatem jedynie zachowanie przypisanej ustawowo formy zabezpiecza jej zasadnie należyte udzielenie, a przez to chroni przed ewentualnymi naruszeniami. W ocenie skarżącej patrząc na literalne brzmienie ww. regulacji prawnej, w szczególności mając na uwadze § 5 ust. 4 pkt 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego w zw. art. 62 § 2 kpa, uznać należy, że w zakresie składania do PFRON wniosków W-n-D do PFRON (w tym jego korekt przez, które rozumie się również wprowadzenie tzw. "zerującego" wniosku W-n-D) ustawodawca zobowiązał beneficjentów pomocy publicznej do zachowania w toku całego postępowania formy szczególnej (obowiązek formalnego złożenia wniosku W-n-D wg. ustalonego wzoru). W ocenie skarżącej w świetle okoliczności nieprawidłowym było przyjęcie przez WSA, że skarżąca pismem z 2 lutego 2016 r. mogła skutecznie cofnąć złożony przez nią [...] kwietnia 2015 r. wniosek W-n-D za okres sprawozdawczy marzec 2015 r., skoro do dnia dzisiejszego w systemie SODiR, jak również aktach prowadzonego postępowania, nie znajduje się tzw. "zerujący" - z ostrożności procesowej skarżąca wskazuje również na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. § 3 ust. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 oraz w zw. z art. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia 651/2014, przez ich niezastosowanie i brak uznania przez WSA, że w rozpoznawanej sprawie wobec oczywistego i rażącego naruszenia prawa materialnego (przyjęcie przez PFRON i MRPiPS błędnej wykładni następujących przepisów prawnych art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 związku z art. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia 651/2014), nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zapadłej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji PFRON. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono ich istnienia, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na ściśle powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania. Argumentacja złożonego w tej sprawie środka prawnego prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje wyrok WSA w Warszawie poprzez wadliwe zastosowanie przez ten Sąd art. 145 § 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. zarzucając w pierwszej kolejności niezasadne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nastąpiło skuteczne cofnięcie wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2015 r. (pkt I petitum skargi kasacyjnej). W konsekwencji zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów Skarżąca uzasadnia przyjęciem nieuprawnionej wykładni art. 26 c ust. 1 a zdanie pierwsze ustawy o rehabilitacji w zw. § 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, § 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, § 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 4 pkt 2 lit a) rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 62 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że cofnięcie wniosku o wypłatę dofinansowania Wn-D nie wymaga zachowania przez beneficjenta pomocy publicznej formy szczególnej składanego wniosku, formy tożsamej z formą zastosowaną w momencie jego złożenia. W ocenie Skarżącej nieprawidłowym było przyjęcie przez Sąd I instancji, że Spółka pismem z dnia 2 lutego 2016 r. mogła skutecznie cofnąć złożony przez nią wniosek Wn-D za okres sprawozdawczy marzec 2015 r., skoro do dnia dzisiejszego w systemie SODiR, jak również aktach prowadzonego postępowania, nie znajduje się tzw. "zerujący" wniosek Wn-D za ww. okres sprawozdawczy. Tym samym, według Spółki, nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, bowiem istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W dalszej kolejności Skarżąca zarzuca również wadliwe niedoszukanie się przez Sąd I instancji – dla oceny skuteczności cofnięcia wniosku – naruszenia ze strony organu przepisów wskazanych w kolejnych zarzutach kasacyjnych obejmujących przepisy postępowania ( min art. 137 k.p.a.) i prawa materialnego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i nie podważają zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie odstąpienie Spółki od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty sprawy, na skutek cofnięcia przez nią (na etapie postępowania międzyinstancyjnego) wniosku o dofinansowanie, czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei powinno skutkować zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a w rezultacie prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia w całości postępowania. W sprawie nie ulega bowiem kwestii, iż skarżąca skierowała do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), za pośrednictwem SODIR oświadczenie, że cofa wniosek o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2015 r. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jeżeli postępowanie w sprawie z powodu bezprzedmiotowości podlega umorzeniu, to oznacza że sprawa nie jest rozstrzygana co do istoty. Umorzenie postępowania przez organ oznacza bowiem zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy to postępowanie. O bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Z takim przypadkiem bezprzedmiotowości z powodu braku przesłanki przedmiotowej mamy do czynienia w tej sprawie. WSA w Warszawie prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie wszczętej wnioskiem Spółki o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2015 r. Wskazać w tym miejscu należy, iż skorzystanie z instytucji cofnięcia wniosku, musi być wyrażone w sposób jednoznaczny, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości co do intencji. Kluczowa jest treść samego oświadczenia, z której wprost musi wynikać wola wycofania wniosku. Wbrew stanowisku Spółki nakreślone wyżej wymogi co do jednoznaczności cofnięcia wniosku zostały w sprawie zachowane. Oświadczenie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. było stanowcze i jednoznaczne. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Strona określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. Strona ma zatem wpływ na ukształtowanie zakresu sprawy administracyjnej przy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji do ukształtowania zakresu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej praw lub obowiązków w decyzji administracyjnej. Problematyka prawa strony do kształtowania zakresu postępowania wiąże się z zagadnieniem dysponowania przez nią przedmiotem postępowania. Strona ma również pewien wpływ na kształtowanie zakresu rozstrzygnięcia zapadającego w sprawie. Wobec powyższego jeżeli strona, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte składa, (jak w sprawie niniejszej na etapie postępowania odwoławczego) pismo o umorzenie postępowania – organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43). Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak już wyżej wskazano, jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć, co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zastosowanie tej normy prawnej czyni brak podstaw do badania, czy umorzenie postępowania byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są chybione. Natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. nie mieści się sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Natomiast wskutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie, pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10). Dla oceny skuteczności cofnięcia wniosku niezasadne okazały się również zarzuty skarżącej niezastosowania posiłkowo (w drodze analogii) instytucji określonej w art. 137 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem cofnięcia odwołania (w tym badania warunków jego dopuszczalności), które w rezultacie prowadzi do ostateczności decyzji organu pierwszej instancji, nie zaś przypadku bezprzedmiotowości postępowania, które na skutek cofnięcia wniosku występuje na każdym etapie rozpoznania sprawy. Za nieusprawiedliwione uznać należało również zarzuty naruszenia art. 26 c ust. 1 a zdanie pierwsze ustawy o rehabilitacji w zw. § 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, § 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, § 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, § 5 ust. 4 pkt 2 lit a) rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że cofnięcie wniosku o wypłatę dofinansowania Wn-D nie wymaga zachowania przez beneficjenta pomocy publicznej formy szczególnej składanego wniosku, formy tożsamej z formą zastosowaną w momencie jego złożenia. Odnosząc się do powyższego zarzutu, wskazać należy, że zgodnie z art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej pracodawca, o którym mowa w art. 26a, składa Funduszowi wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dany miesiąc. Stosownie do treści art. 26c ust. 1a ustawy o rehabilitacji wniosek, o których mowa w ust. 1, pracodawca przekazuje w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku. Pracodawca może przekazać informacje i wniosek również w formie dokumentu pisemnego. Pracodawca składa wniosek wraz z informacją w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą, o czym stanowił § 4 ust. 1 obowiązującego w sprawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1988). Termin dokonania czynności, określonych w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, jest terminem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1971/11). Wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania (Wn-D), którego wzór określa rozporządzenie, inicjuje postępowanie i jest jednym z warunków koniecznych przekazania przez PFRON dofinansowania na rachunek bankowy pracodawcy (art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji). Skoro pracodawca nabywa prawo do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II GSK 765/12), to jego cofnięcie powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Jednocześnie, jak trafnie przyjął Sąd I instancji zarówno przepisy ustawy o rehabilitacji, jak i rozporządzenia wykonawczego z 23 grudnia 2014 r. nie określają szczególnej formy cofnięcia wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Skarżącej, z przewidzianej prawem możliwości złożenia wniosku o dofinansowanie w formie elektronicznej poprzez teletransmisję danych, o czym stanowi art. 26c ust. 1a ustawy o rehabilitacji w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, a w rezultacie przyjęcia takiej formy - konieczności uwierzytelnienia dokumentów podpisem elektronicznym, co wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia, jak również z konieczności niezwłocznego informowania Funduszu o rezygnacji ze składania dokumentów w formie elektronicznej ( § 5 ust. 4 pkt 2 lit a), nie sposób wywieść by uregulowane we wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisach rozporządzenia wykonawczego kwestie - w istocie związane z procedurą złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania oraz zakresem informacji niezbędnych do jego rozpoznania (co wynika z delegacji ustawowej - art. 26 c ust 6 ustawy o rehabilitacji) wymagały - w przypadku wniosku złożonego w formie elektronicznej - dla skuteczności czynności cofnięcia takiego wniosku, jako właściwej wyłącznie formy tożsamej z formą zastosowaną w momencie jego złożenia. Ustawa o rehabilitacji daje możliwość beneficjentowi dokonanie wyboru formy wniosku o dofinansowanie (elektronicznej lub pisemnej). Skoro przepis art. 26c ust. 1a zd. 2 ustawy o rehabilitacji uprawnia pracodawcę do złożenia wniosku w formie dokumentu pisemnego, to nie ma jakichkolwiek powodów, aby kwestionować skuteczność jego cofnięcia z uwagi na dokonanie tej czynności właśnie w formie pisemnej. Nakreślone natomiast jak już wyżej wskazano wymogi, co do jednoznaczności cofnięcia wniosku zostały jak zasadnie przyjął WSA w sprawie zachowane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również jako chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 141 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające, zdaniem strony skarżącej, na braku odniesienia się w pisemnych motywach do zarzutów podniesionych przez Spółkę w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2017 r., jak również rozwiniętych bezpośrednio na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. w zakresie, jego zdaniem, zasadniczych błędów organów co do sposobu badania sytuacji ekonomicznej w przypadku przedsiębiorstw powiązanych (zgodnie z art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 związku z art. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia 651/2014). W ocenie Spółki jej skarga wniesiona do WSA z uwzględnieniem wskazanych w powyższych pismach zarzutów, nie została merytorycznie i w pełni rozpatrzona pod względem zgodności działań organów obu instancji z przepisami prawa. Stanowisko to nie jest zasadne, bowiem wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, co do zasadności (wobec uznania naruszenia przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a), uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a decyzji organów obu instancji, a następnie formalnego zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli. Przyjęcie przez WSA, iż w sprawie doszło (na etapie postępowania odwoławczego) do skutecznego cofnięcia wniosku o dofinansowanie, obligujące Ministra do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – czyniło niezasadnym i zbędnym dokonywanie rozważań czy strona spełniła przesłankę wynikającą z art. 2 pkt 18 lit a rozporządzenia Komisji (UE) nr 651 /2014, a tym samym, czy prawidłowe było ustalenie, że pomoc publiczna w postaci dofinansowania Spółce się nie należy. Jako wadliwie postawiony uznać należało też zarzut naruszenia przez WSA art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 oraz w zw. z art. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia 651/2014, przez ich niezastosowanie, skoro jak już wyżej wskazano postępowanie w sprawie z powodu bezprzedmiotowości podlegało umorzeniu, a to oznacza, że sprawa nie jest rozstrzygana co do istoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał skuteczność cofnięcia wniosku o wypłatę dofinansowania czego i nie kwestionowała również Spółka w skardze do WSA. Zmiana jej stanowiska na rozprawie przed Sądem I instancji i w dalszych pismach procesowych nie mogła, jak trafnie w sprawie przyjęto prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro jej wniosek o wypłatę dofinansowania został skutecznie cofnięty na etapie postępowania administracyjnego. Tym samym dokonana przez WSA kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji prawidłowo wykazała ich wadliwość, poprzez zaistnienie przeszkody do merytorycznego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie został uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny kierując się treścią art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako nie mającą uzasadnionych podstaw oddalił. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra z uwagi na brak podstaw prawnych . Skoro zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji nie był wyrokiem oddalającym skargę – warunki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z art. 204 pkt 1 p.p.s.a nie zostały spełnione.