II SAB/Wa 278/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2019 r. E. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w prowadzeniu postępowania po wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. W., wyrokiem z 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1558/18 uchylił tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19 oddalił skargę kasacyjną organu od tego wyroku. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko WSA w Warszawie, że Minister nie zbadał dostatecznie czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Sąd zobowiązał organ do dokonania oceny przebiegu służby skarżącej, z uwzględnieniem charakteru i warunków jej pełnienia, osiągnięć byłego funkcjonariusza w służbie oraz jej sytuacji życiowej, w tym zdrowotnej i innych zdarzeń losowych. Odpis tego wyroku został przesłany do pełnomocnika organu przy piśmie z 20 grudnia 2019 r., natomiast w dniu 10 lutego 2020 r. do organu wpłynął odpis wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2019 r. wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami sprawy. W dniu 14 lutego 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych E. W. E. W. w dniu 28 lutego 2020 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo zatytułowane "Wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa" w którym domagała się wydania decyzji w jej sprawie. Pismo skarżącej wpłynęło do organu w dniu 3 marca 2020 r . Minister w dniu 6 marca 2020 r. poinformował skarżącą o treści art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) i art. 35 § 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 36 § 1 tej ustawy, zawiadomił, że rozpatrzenie sprawy będzie możliwe po otrzymaniu akt dotyczących służby skarżącej, nie później niż do dnia 31 marca 2020 r. Z akt sprawy wynika, że Instytut Pamięci Narodowej przekazał organowi akta osobowe skarżącej (na płycie CD) w dniu 22 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu). Pomimo upływu "przedłużonego" terminu załatwienia sprawy, Minister nie poinformował skarżącej o nowym terminie zakończenia postępowania. W dniu 29 kwietnia 2019 r. E. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w prowadzeniu niniejszego postępowania, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca, przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł (na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a.) oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Sądu I instancji (z 22 marca 2019 r.) został doręczony jej ówczesnemu pełnomocnikowi w dniu 2 stycznia 2020 r., co oznacza, że organ otrzymał to uzasadnienie "w zbliżonej dacie". Prowadzi to do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być zakończone do 3 lutego 2020 r. , a najpóźniej w dniu 3 marca 2020 r. (art. 35 § 3 k.p.a.). Tymczasem organ zwleka z wydaniem decyzji, mimo że z wnioskiem o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wystąpiła 17 marca 2017r . E. W. dodała, że w związku z działaniem (a raczej brakiem działania) organu jest zmuszona korzystać z porad prawnych, co wiąże się z kosztami. W związku z tym jest uzasadnione przyznanie od organu, na jej rzecz, rekompensaty za bezczynność Ministra, w kwocie 2.000 zł, adekwatnej do kosztów, jakie poniosła w wyniku bezczynności organu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m. in., że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym -w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. "Właściwy czas na wydanie decyzji i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny, ze względu na materię (...) dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego (...) funkcjonariuszy i ich rodzin". Minister dodał, że znaczna ilość spraw (ok. 4900) podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Z tego powodu nie można przyjąć, że organ celowo zwleka z zakończeniem postępowania, kieruje się złą wolą. Zwłoka w postępowaniu wynika z okoliczności obiektywnych. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej Minister podniósł, że ma ona na celu zdyscyplinowanie organu oraz zrekompensować stronie postępowania stratę, jaką poniosła na skutek zwłoki organu. W konsekwencji strona powinna taką stratę konkretnie wykazać, a nie może powoływać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. W dniu [...] lipca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, co do zasady, jest uzasadniona. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Obowiązek zwrotu akt ciąży na Sądzie I instancji (art. 286 § 1 powołanej ustawy), także wówczas, jeżeli w sprawie orzekał NSA. Sąd odwoławczy zwraca bowiem akta Sądowi I instancji, który podejmuje czynności określone w art. 286 § 1 p.p.s.a. (zwraca akta organowi, który wydał zaskarżoną decyzję). Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że akta niniejszej sprawy zostały zwrócone organowi przez WSA w Warszawie przy piśmie z 5 lutego 2020 r. i wpłynęły do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 10 lutego 2020 r. W dniu 29 kwietnia 2020 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na przewlekłość postępowania organu w niniejszej sprawie, natomiast w dniu [...] lipca 2020 r. Minister wydał decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie Minister prowadził postępowanie przewlekle. Sąd ma na uwadze przepis art. 15 zza ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), który (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 23 maja 2020 r.) stanowił, że w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. terminy w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych zostały zawieszone. Niemniej jednak o ile organ niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do IPN o dokumenty dotyczące służby skarżącej, o tyle po otrzymaniu żądanych dokumentów w dniu 22 kwietnia 2020 r. (tę okoliczność Sąd ustalił na podstawie akt sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1736/20), nie podjął żadnych czynności procesowych, nie informował skarżącej o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki (art. 36 § 1 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończył postępowanie przez wydanie decyzji w dniu [...] lipca 2020 r., a więc niespełna dwa miesiące od "odwieszenia" biegu terminów administracyjnych. Jak już powiedziano, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu ta "ponowna analiza" sprawy (po wyroku uchylającym wcześniejszą decyzję organu), w granicach wyznaczonych prawomocnym orzeczeniem sądowym, trwała zbyt długo, przez co doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Nie były to jednak terminy przekroczone znacznie, stąd Sąd stwierdził, że przewlekłość nie była rażąca. Przy ocenie charakteru przewlekłości organu (rażąca czy nierażąca), Sąd miał na uwadze wyjątkową sytuację, jaka wystąpiła na skutek panującej na obszarze kraju epidemii. Czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej i innych podmiotów (także po 16 maja 2020 r.), w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy, niewątpliwie miało wpływ na zwłokę organu w załatwieniu niniejszej sprawy. Sąd uznał, że wniosek skarżącej o zasądzenie "odszkodowania" (sumy pieniężnej) nie jest uzasadniony. Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że "suma pieniężna" jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17). Suma pieniężna stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu (postanowienie NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16), ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Stwierdzenie istnienia przewlekłości (i do tego bez rażącego naruszenia prawa) jest niewystarczające do uznania za zasadne żądanie przyznania sumy pieniężnej. E. W. w uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podniosła, że ma zrekompensować jej poniesione koszty porad prawnych w niniejszej sprawie. Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu, nie jest wystarczająca do przyznania sumy pieniężne. Natomiast sama okoliczność, że organ przewlekle prowadził postępowanie nie przesądza o przyznaniu sumy pieniężnej skarżącej. Zdaniem Sądu, zwłoka Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechać organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Mając to wszystko na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.