II SA/Lu 296/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] kwietnia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] lutego 2020 r., w przedmiocie zasiłku okresowego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wspomnianą wyżej decyzją z [...] lutego 2020 r. Wójt Gminy S. przyznał skarżącej zasiłek okresowy od 1 stycznia do [...] marca 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że wnosiła o zasiłek na okres obejmujący miesiące od stycznia do maja, organ całkowicie pominął lub celowo wykluczył w swoim rozstrzygnięciu dwa ostatnie miesiące. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego [...] stycznia 2020 r., z których wynika, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmuje jedno pomieszczenie z dostępem do łazienki, a warunki mieszkaniowe są dobre. Wnioskodawczyni zarejestrowana jest od 2008 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nie uzyskuje dochodów. Wskazała, że leczy się z powodu chorób przewlekłych. Nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z przedłożonej karty aktywności zawodowej w styczniu 2020 r. podjęła działania ukierunkowane na poszukiwanie pracy. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia wysokości zasiłku okresowego w kwocie [...]zł (kwota kryterium dochodowego [...] zł - [...] zł dochodu x 50 % = [...] zł). Jednocześnie organ zaznaczył, że przyznana pomoc mieści się w możliwościach finansowych pomocy społecznej. Odnosząc się do spornej kwestii okresu, na jaki przyznano zasiłek, Kolegium wskazało, że zasiłek okresowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, w związku z czym w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek prawo do świadczenia przysługuje, natomiast jest to świadczenie uznaniowe w zakresie jego wysokości oraz okresu pobierania. O tym, w jakim rozmiarze i na jaki okres zasiłek okresowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi ustawie, to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku okresowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go w maksymalnej wysokości lub też na okres wskazywany przez stronę. Okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W przypadku skarżącej nie występują okoliczności świadczące o trwałości sytuacji w jakiej się znajduje. Skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej, przy czym nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Również z przedstawionych dokumentów nie wynika, aby aktualny stan zdrowia powodował okresową niezdolność do pracy, a zgodnie z przedłożoną kartą aktywności zawodowej strona podjęła działania związane z poszukiwaniem pracy. W tej sytuacji, w przypadku podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji dochodowej skarżąca ma możliwość uzyskania stałego źródła utrzymania lub dochodu uzyskanego w związku podejmowaniem prac dorywczych, pojawiających się w miesiącach wiosennych. Ponieważ istnieją podstawy, aby sądzić że w okresie najbliższych miesięcy sytuacja dochodowa może ulec zmianie, w związku z tym organ przyznał wnioskowane świadczenie na okres trzech miesięcy, co pozwala na dostosowanie ewentualnej dalszej pomocy adekwatnie do sytuacji życiowej, która podlega weryfikacji poprzez aktualizację wywiadu środowiskowego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium S. K. podniosła, że decyzję wydano dopiero po dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Organ I instancji skrócił okres, na jaki przyznał zasiłek, bez podania powodu, skarżącej odmówiono wglądu do akt sprawy. Organy nie uwzględniły faktu, że z powodu licznych dolegliwości skarżąca nie może podjąć pracy, cały czas leczy się u specjalistów. W kwietniu 2020 r. złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności do Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności [...]. Od [...] kwietnia 2020 r. skarżąca nie ma środków na leki i wyżywienie. Skarżąca wniosła również o przesłuchanie świadka w osobie jej pełnomocnika z postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii przyznania skarżącej zasiłku okresowego, przy czym jego istotą jest nie sama wysokość zasiłku, lecz okres, na jaki zasiłek przyznano. Należy przypomnieć, że w świetle art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, ze zm.; dalej jako: u.p.s.), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: (1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; (2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, tak jak skarżąca, zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Ponadto, kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (ust. 3 pkt 1) i nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego (ust 6). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Jak już wskazano, wysokość zasiłku nie jest kwestią sporną, dokonane przez organy wyliczenia są prawidłowe, Sąd nie znajduje podstaw do ich kwestionowania. W spornej w rozpoznawanej sprawie kwestii okresu zasiłkowego ustawodawca pozostawił organom swobodę decyzyjną, odwołując się do kryterium oceny "na podstawie okoliczności sprawy". Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że rozstrzygnięcie organu opiera się w tym przypadku na uznaniu administracyjnym. Użyte w art. 38 ust. 5 u.p.s. pojęcie "na podstawie okoliczności sprawy" jest tzw. pojęciem niedookreślonym, które wiąże się z przyznaniem organowi pewnej formy luzu decyzyjnego, ale o innym charakterze niż klasyczne uznanie administracyjne. Obowiązkiem organu jest nadanie pojęciu niedookreślonemu konkretnej treści w konkretnej sprawie, w oparciu o wszechstronną ocenę stanu faktycznego. W rozpoznawanie sprawie jest to jednak tylko kwestia prawidłowości kwalifikacji doktrynalnej pojęć ustawowych, gdyż Kolegium dokonało prawidłowego zabiegu nadania pojęciu niedookreślonemu konkretnej treści w rozpoznawanej sprawie, poprzez odniesienie do konkretnych uwarunkowań, nawiązujących do stanu rodzinnego, majątkowego, finansowego i zdrowotnego skarżącej, jak również do perspektywy rozwoju w przyszłości. Ten ostatni element również jest bardzo istotny, bowiem w pełni należy zgodzić się z argumentacją Kolegium, że "celem zasiłku okresowego nie jest bieżące utrzymywanie beneficjentów i wyręczanie ich w staraniach o poprawę swojej sytuacji, lecz z założenia jest to okresowa pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej". Kolegium ma w pełni rację powołując się na treść art. 2 ust. 1 u.p.s., z którego wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 1 u.p.s., w świetle którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Biorąc pod uwagę wskazane przez ustawodawcę ogólne cele pomocy społecznej oraz przesłanki przyznania zasiłku okresowego, wskazujące na "punktowe", ograniczone w czasie wsparcie, do czasu przezwyciężenia trudności przez beneficjenta, należy stwierdzić, że ta forma pomocy społecznej nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu beneficjenta, ale jako narzędzie jedynie okresowego wsparcia w samodzielnych wysiłkach zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i osiągnięcia samodzielności w zakresie zaspokajania niezbędnych potrzeb. Podniesione w tym kontekście argumenty Kolegium (skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej, jej stan zdrowia nie wyklucza zatrudnienia, choćby dorywczego, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, istnieją racjonalne podstawy do twierdzenia że sytuacja dochodowa może ulec zmianie na korzyść skarżącej), są racjonalne i ściśle nawiązują do dyrektyw ogólnych udzielania wsparcia w ramach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s.) oraz do dyrektyw szczegółowych przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego (art. 38 u.p.s.). Ocena organów obydwu instancji mieści się w pełni w ramach luzu decyzyjnego wynikającego z pojęcia niedookreślonego użytego przez ustawodawcę w art. 38 ust. 5 u.p.s. Przyznanie zasiłku okresowego na okres 3 miesięcy było uzasadnione wszechstronną oceną okoliczności sprawy. Z oczywistych względów jeżeli powyższe, racjonalne, zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym założenia ocenne nie sprawdzą się w rzeczywistości, nie nastąpi poprawa sytuacji dochodowej skarżącej (z zastrzeżeniem obowiązku skarżącej podjęcia trudu samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i osiągnięcia samodzielności w zakresie zaspokajania niezbędnych potrzeb), skarżąca może w każdym czasie składać kolejne wnioski o udzielenie wsparcia z pomocy społecznej. Podniesione w skardze argumenty nie zasługują na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest wydana już decyzja administracyjna, a nie bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania, zatem czas załatwiania sprawy przez organ nie wpływa w żaden sposób na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Akta sprawy nie potwierdzają zarzutu skarżącej, jakoby uniemożliwiono jej dostęp do akt sprawy, przeciwnie, dowodzą tego, że skarżąca była informowana o przebiegu postępowania, przeprowadzono z jej udziałem rodzinny wywiad środowiskowy, składała również pisma procesowe. Leczenie u specjalistów nie wyklucza podejmowania zatrudnienia, choćby dorywczego. Wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności został złożony w kwietniu 2020 r., a zatem już po wydaniu decyzji ostatecznej przez Kolegium. Jeżeli skarżąca uzyska orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność, będzie to miało znaczenie dla oceny przyznania świadczeń z pomocy społecznej w ewentualnych przyszłych sprawach. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka jest niedopuszczalny, w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalny jest wyłącznie uzupełniający dowód z dokumentu (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Abstrahując od kwestii niedopuszczalności wniosku, taki dowód byłby zupełnie nieprzydatny w sprawie. Ocena przesłanek przyznania zasiłku okresowego bazuje na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym ze skarżącą oraz na dokumentach. Przesłuchanie w charakterze świadka pełnomocnika strony z postępowania administracyjnego nie wniosłoby niczego do sprawy. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd zobowiązany był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r. poz. 18).