II OZ 835/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. R. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 979/20 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi D. R. F. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 979/20, w sprawie ze skargi D. R. F., oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej skarżąca powołała się na nieodwracalne skutki prawne wykonania zaskarżonej decyzji, tj. obowiązek opuszczenia terytorium Polski w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach) oraz nakaz wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu w sytuacji niewykonania obowiązku opuszczenia Polski (art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Tym samym uznała, że jej pobyt w Polsce do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji jest zagrożony. W trakcie postępowania sądowego w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt zostanie bowiem wydana decyzja o zobowiązaniu jej do powrotu na K. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącej o zastosowanie ochrony tymczasowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w powyższym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca ma jednak charakter dobrowolny. Jeśli tego nie uczyni w określonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). W aktualnym stanie prawnym niewykonanie obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanym terminie nie stanowi bezpośredniej przesłanki do przymusowego wydalenia. Zatem nie ma bezpośredniego powiązania między odmową wydania zezwolenia na pobyt czasowy a koniecznością opuszczenia Polski. Dlatego też, zdaniem Sądu, w kwestionowanej decyzji nie można upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro wydalenie skarżącej lub obowiązek opuszczenia terytorium RP może nastąpić wskutek rozstrzygnięć podejmowanych w odrębnych postępowaniach. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak było również podstaw prawnych, aby traktować wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium RP. W zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż dopiero decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu do kraju pochodzenia miałaby bezpośredni skutek w postaci wydalenia cudzoziemca z terytorium Polski. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja pociąga bowiem za sobą dwa skutki, tj. obowiązek opuszczenia terytorium Polski w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji oraz nakaz wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu w sytuacji niewykonania obowiązku opuszczenia Polski. To zaś oznacza, że "nie miałaby (...) możliwości powrotu do Polski pomimo uzyskania pozytywnego (...) orzeczenia sądu w niniejszej sprawie". Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie może spowodować dla skarżącej niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub wywołania trudnych do odwrócenia skutków. W odniesieniu do argumentacji zażalenia, a także stanowiska Sądu pierwszej instancji należy zauważyć, że cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz.U. z 2020 r. poz. 35). Podkreślić jednakże należy, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca ma charakter dobrowolny. Jeżeli tego nie uczyni w określonym terminie, co do zasady, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach. Zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem bezpośrednim jej skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca. W związku z takim stanem rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek, na jaki powołuje się skarżąca, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Zauważyć również należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. W orzecznictwie (zob. postanowienia z 12.11.2019 r. sygn. akt II OZ 1018/19, z 18.12.2019 r. sygn. akt II OZ 1145/19, z 21.01.2020 r. sygn. akt II OZ 1201/19) ugruntowany jest pogląd, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie nakłada na jego adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju (jak ma to miejsce w decyzji o zobowiązaniu do powrotu) a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu. Skarżący nie traci wcześniej uzyskanego uprawnienia, lecz nie nabywa nowego, o uzyskanie którego się ubiegał. Wobec powyższego charakter decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje, że nie nadaje się ona do wykonania i z tego też powodu można było odmówić jej wstrzymania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), postanowił jak w sentencji.