II OSK 617/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 670/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 22 czerwca 2020 r. nr Rep. ... w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 670/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 22 czerwca 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest, 1) naruszenie § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały Sejmiku Województwa W. z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału E., przez aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla błędnej wykładni przywołanej normy, polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątki od tego zakazu, podczas gdy na mocy ww. przepisu wyłączone spod zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) wskazanej uchwały są urządzenia wodne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ponieważ prawidłowa wykładnia przepisu doprowadziłaby do uchylenia decyzji organu drugiej instancji. 2) naruszenie art. 16 pkt 65 lit. i) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przez aprobatę Sądu dla niezastosowania przez organ administracji i niezaliczenia planowanej przez skarżącą inwestycji do urządzeń wodnych, podczas gdy planowana przez skarżącą inwestycja niewątpliwie mieści się w tej kategorii, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ponieważ zastosowanie przepisu doprowadziłoby do uchylenia decyzji organu drugiej instancji. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w niniejszej sprawie, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy i ograniczony, z pominięciem istotnych faktów, o których wiedzę posiadał organ pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na treść decyzji organów obu instancji, a następnie na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i skutkowało wydaniem orzeczenia z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom zawartym w punktach 1 i 2 podstawy kasacyjnej, opartej na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podyktowana była zasadniczo zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora, ustanowionym przepisem § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały Sejmiku Województwa W. Nr ... z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału E. W sprawie nie było sporne, że inwestycja objęta decyzją zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegowej, na części działki nr ... (grunty pod wodami powierzchniowymi – jezioro R.) gmina M., obręb S., na wysokości działki nr ... obręb Wilamowo, co skutkowało zastosowaniem obowiązującej na tym obszarze ww. uchwały z dnia 26 września 2017 r. W związku z treścią zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, że przedmiotem sprawy rozpoznanej przez organy administracji w obu instancjach był obiekt budowlany, dla którego miały być ustalone warunki zabudowy na potrzeby legalizacji wybudowanego pomostu i hangaru. Taki przedmiot sprawy wynikał ze złożonego wniosku z 17 czerwca 2019 r., w którym inwestor w charakterystyce inwestycji wyraźnie wskazał na obiekt budowlany (pkt 2.2. lit. a) i d) – składający się z hangaru i pomostu. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji wymagane jest dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych. Dlatego chybiona jest argumentacja strony skarżącej, że organy rozpoznające niniejszą sprawę powinny zakwalifikować przedmiotową inwestycję jako urządzenie wodne, które nie jest objęte zakazem przepisu § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) ww. uchwały. Tym samym nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, dotyczący naruszenia art. 16 pkt 65 lit. i) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Przypomnieć ponadto należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z 22 czerwca 2020 r. wyjaśniło, że na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 389 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy obu instancji badały na podstawie art. 61 u.p.z.p., czy jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, a konkretnie kubaturowej zabudowy w postaci hangaru oraz pomostu. Tak określony przedmiot inwestycji objętej wnioskiem był sprawdzany w postępowaniu pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., których spełnienie determinuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji, opierając się na analizie sporządzonej w trybie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mianowicie nie odpowiada zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa (pkt 1), a przede wszystkim położona jest na obszarze, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych – ustanowiony § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) ww. uchwały (pkt 2). Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w dokumencie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji, wykazano jednoznacznie i precyzyjnie, że w związku z rodzajem inwestycji oraz jej wnioskowaną lokalizacją nie mają zastosowania wyjątki od zakazu, ustanowionego w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) ww. uchwały. Uwzględniając ustalenia przedstawione w analizie urbanistyczno-architektonicznej, Sąd Wojewódzki zaakceptował wnioski organów obu instancji, co do braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oceny Sądu Wojewódzkiego, opartej na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach, nie mogły podważyć ogólnikowe twierdzenia zawarte w zarzucie kasacyjnym, dotyczącym naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Brak konkretnych zarzutów odnoszących się do granic wyznaczonego obszaru analizy i szczegółowych ustaleń przedstawionych w analizie, sporządzonej na podstawie § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., skutkował tym, że nie został skutecznie podważony stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie konkretnie ustalenia i wnioski analizy urbanistyczno-architektonicznej są niewłaściwe w związku z informacją dotyczącą decyzji z 5 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji w przedmiocie budowy pomostu na oznaczonej działce, powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podważono wynikających z analizy ustaleń odnoszących się do regulacji § 5 ust. 7, normującej wyjątki od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. W takim stanie sprawy akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zgromadzony został materiał dowodowy, pozwalający na wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Tym samym jako niezasadny uznać należało zarzut z punktu II.1. podstawy kasacyjnej. W rezultacie prawidłowe okazało się stanowisko przyjęte przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., co dawało podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.