I GSK 228/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1285/14 w sprawie ze skargi (...) na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 maja 2016 r., sygn. akt. II SA/Bd 1285/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. B. na decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] września 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Za podstawę swojego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. A. B. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na realizację operacji "[...]" w ramach Programu Operacyjnego - Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013, Oś priorytetowa 4 Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, w zakresie środka 4.1 "Rozwój obszarów zależnych od rybactwa". Pismem z [...] lipca 2014 r. Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego) oraz § 31 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacje środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 17, poz. 1371 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 15 października 2009 r.), odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej. Organ wskazał, że w wyniku weryfikacji wniosku o dofinansowanie - skorygowanego [...] września 2013 r. - stwierdzono, że zawiera on liczne braki, uchybienia i nieścisłości, wobec czego na podstawie § 31 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 15 października 2009 r. wezwano skarżącego dwukrotnie (18 października 2013 r. i 27 stycznia 2014 r.), do usunięcia braków wniosku - złożenia wyjaśnień. W ocenie organu, zarówno pierwsze uzupełnienie wniosku (pismo z 13 listopada 2013 r.) jak i ponowne uzupełnienie wniosku o dofinansowanie (pismo z 18 marca 2014 r.) zawierały braki, uchybienia i rozbieżności w przedłożonej dokumentacji. Ponadto, 22 maja 2014 r. skarżący został wezwany do złożenia dodatkowych wyjaśnień w ramach uzupełniania dokumentacji. Również w odpowiedzi na to wezwanie skarżący nie przedstawił prawidłowej i kompletnej dokumentacji. A. B. pismem z 22 sierpnia 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ poinformował skarżącego (pismem z [...] listopada 2014 r.) o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że skarżący nie dostarczył do organu w toku całego postępowania kompletnych i poprawnych załączników do wniosku, co nie pozwalało organowi na weryfikację planowanych kosztów operacji oraz sposobu jej realizacji. Na informację o odmowie przyznania pomocy finansowej skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że wezwano skarżącego do poprawienia wniosku o dofinansowanie zgodnie z załączonymi do wezwania kopiami stron dokumentu (zarówno 18 października 2013 r., jaki i 27 stycznia 2014 r.). W zakresie uwag dotyczących załączników do wniosku w obu wezwaniach wskazano na braki załącznika nr 13 - Szczegółowy opis operacji oraz załącznika nr 6 – Uproszczony plan biznesowy, wzywając do ich poprawienia zgodnie ze wskazaniami, tj. załącznika nr 13 w kolumnach 2, 3 i 4 (pierwsze wezwanie) oraz 1, 2, 3 i 4 (ponowne wezwanie), a załącznika nr 6 w częściach I, II, III i VI (pierwsze i ponowne wezwanie). Pierwotnie załączona do wniosku dokumentacja zawierała ponadto braki w zakresie przedłożenia: poprawnej kopii dokumentu tożsamości wnioskodawcy, dokumentów potwierdzających prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cel związany z realizacją operacji, dwóch aktualnych i porównywalnych ofert cenowych umożliwiających zweryfikowanie racjonalności zaplanowanych kosztów zakupu poszczególnych elementów sprzętu (wyposażenia), wymaganych oświadczeń oraz podpisów partnerów na wskazanych przez wnioskodawcę umowach partnerskich. Wymienione braki stanowiły także przedmiot pierwszego wezwania z 18 października 2013 r. Tak jak w przypadku braków i nieprawidłowości dotyczących załącznika nr 6 i 13, również braki dotyczące dołączonych do wniosku umów partnerskich (brak podpisów partnerów) nie zostały w następstwie pierwszego wezwania uzupełnione (umowy opatrzone były jedynie pieczątką, nie zawierały podpisów partnerów) i w związku z tym stanowiły ponownie przedmiot wezwania z 27 stycznia 2014 r. Dostarczone natomiast oferty cenowe na zakup wyposażenia zawierały liczne uchybienia (np. kontroferta na zakup wyposażenia wystawiona przez [...] M. S. zawierała błędy rachunkowe) i budziły wątpliwości (np. w zakresie cen używanych urządzeń i sprzętów), w związku z tym zostały one także wyszczególnione w ponownym wezwaniu z 27 stycznia 2014 r., ze wskazaniem możliwości dokonania korekty kosztów. W ramach ponownego wezwania, z uwagi na istniejące w dalszym ciągu braki dotyczące załącznika nr 4 (Dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cel związany z realizacją operacji), wezwano również skarżącego do dostarczenie aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...], celem potwierdzenia danych ujętych we wniosku o dofinansowanie dotyczących właściciela tej nieruchomości. W wezwaniu z 27 stycznia 2014 r. zwrócono się też do skarżącego o dostarczenie załączników do wniosku w oryginale lub prawidłowo poświadczonej ich kopii. Pomimo dwukrotnego wezwania skarżącego, w trybie § 31 ust. 3 i 4 rozporządzenia, do usunięcia braków wniosku, przedłożona dokumentacja nadal zawierała braki i uchybienia dotyczące załączników nr 4, 5, 6 i 13. Wobec tego 22 maja 2014 r. organ wezwał skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień - poprawienia wniosku o dofinansowanie zgodnie z załączonymi do wezwania kopiami stron dokumentu oraz dostarczenia załączników do wniosku w oryginale lub prawidłowo poświadczonej ich kopii; dostarczenia dokumentów potwierdzających fakt zawarcia z właścicielem działki nr ewid. [...] umowy najmu lokalu, w którym skarżący zamierzał realizować operację; przedstawienia poprawnej kontroferty cenowej na zakup wyposażenia, wystawionej przez [...] M. S.; przedłożenia co najmniej dwóch aktualnych i porównywalnych ofert cenowych umożliwiające zweryfikowanie racjonalności zaplanowanych kosztów dla zadania nr 6 - Lada biurowa (nowa), które nie zawierało specyfikacji technicznej (tj. wymiarów lady); a także poprawienia i uzupełniania załącznika nr 6 w częściach I, II, III, IV i VI oraz załącznika nr 13 w kolumnach 1, 2, 3, 4 i 5. Sąd podzielił ocenę organu, że skarżący, uzupełniając 24 czerwca 2014 r. wniosek wraz z załącznikami, nie przedstawił kompletnej oraz poprawionej dokumentacji zgodnie z wezwaniem organu. Choć przedstawił umowę najmu lokalu użytkowego zawartą [...] czerwca 2014 r., jednak zawierała ona błędny numer REGON "Najemcy", niepełny zapis dotyczący działalności, którą zamierza prowadzić Najemca w wynajmowanych pomieszczeniach (§ 1 ust. 2 umowy), niepełny zapis dotyczący wysokości czynszu z tytułu najmu lokalu (§ 4 ust. 1 umowy), a poza tym nieprecyzyjnie wskazano w niej adres lokalu (§ 2 ust. 1 umowy). Dostarczona oferta cenowa wystawiona przez [...] M. S. była zaś niekompletna (obejmowała węższy zakres niż wskazany we wniosku o dofinansowanie) i zawierała błędy rachunkowe. Skarżący niezgodnie z pismem organu z 22 maja 2014 r. przedstawił wyłącznie jeden kosztorys na wykonanie półokrągłej lady, który był niezgodny z wytycznymi organu. Również załącznik nr 13 zawierał liczne uchybienia. W szczególności nie ujednolicono w nim nazw poszczególnych zadań wniosku, w przypadku zadań nr 1 i 2 nie wskazano liczby sztuk planowanego do zakupu wyposażenia oraz błędnie podano wysokość kosztów. Nie ujęto ponadto zadania polegającego na zakupie samochodu z homologacją o dużej pojemności przewozu (mini van). Podsumowując, WSA stanął na stanowisku, że w rezultacie wskazanych nieprawidłowości i uchybień dotyczących załączników nr 4, 5, 6 i 13, organ prawidłowo, na podstawie § 31 ust. 5 rozporządzenia z 15 października 2009 r., odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił: 1. nieważność postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. w sytuacji, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw wskutek: - braku zagwarantowania skarżącemu uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez doręczenie skarżącemu w trybie zastępczym zawiadomienia z 6 kwietnia 2016 r. o terminie rozprawy wyznaczonej na [...] maja 2016 r. (karta 33) na dotychczasowy adres ([...] B., ul. G. [...]), podczas gdy skarżący, pismem z 27 kwietnia 2015 r. powiadomił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy o zmianie swego adresu na: [...] B., ul. K. [...] (karta 11; karta 79 w aktach sprawy o sygnaturze [...]), - powiadomienie bezpośrednio skarżącego o terminie rozprawy, podczas gdy na mocy postanowienia z 9 lutego 2015 r., przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, - zaniechanie zwrócenia się do Okręgowej Rady Adwokackiej w B./Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. o wyznaczenie dla skarżącego adwokata/radcy prawnego w miejsce wyznaczonego 7 kwietnia 2015 r. adw. P. S., mimo, że pismem z 27 kwietnia 2015 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w B. powiadomił Sąd o odwołaniu adw. P. S. z funkcji pełnomocnika z urzędu wyznaczonego dla skarżącego (karta 74), 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 30 oraz § 31 rozporządzenia z 15 października 2009 r. w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - niedostrzeżeniu i nieuwzględnieniu naruszenia przez Zarząd Województwa [...] przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę złożonego przez skarżącego wniosku i uznanie, że przedłożone przez skarżącego dokumenty w postaci załączników do wniosku o nr 4, 5, 6 i 13 są niekompletne i niepoprawne, - przyjęciu, że odmowa przyznania pomocy finansowej przez organ była uzasadniona, pomimo że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej został sporządzony poprawnie pod względem formalnym, planowana operacja była zgodna z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja, a udzielenie pomocy na realizację przedmiotowej operacji było celowe oraz pomimo że rozstrzygnięcie to zostało wydane wskutek naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na jego treść, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że Zarząd Województwa [...] nie naruszył zasady praworządności w trakcie postępowania, 3) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniesionej przez skarżącego skargi pomimo braku podstaw do jej oddalenia. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie na jego rzecz nieopłaconych kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu kasacyjnym, wskazując że nie zostały one pokryte w jakiejkolwiek części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. 1. Nie budzi wątpliwości, że spośród zarzutów skargi kasacyjnej najdalej idącym jest zarzut nieważności postępowania, oparty na normie prawnej zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej do takiej nieważności postępowania doszło wobec niezagwarantowania skarżącemu uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że uchybienie to było skutkiem doręczenia skarżącemu w trybie zastępczym zawiadomienia z 6 kwietnia 2016 r. o terminie rozprawy wyznaczonej na 19 maja 2016 r. na dotychczasowy adres, podczas gdy pismem z 27 kwietnia 2015 r. skarżący powiadomił WSA w Bydgoszczy o zmianie swego adresu (k. 11; karta 79 w aktach sprawy o sygn. II SO/Bd 8/14). Ponadto WSA powiadomił bezpośrednio skarżącego o terminie rozprawy, pomimo tego, że postanowienia z 9 lutego 2015 r., przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że WSA nie zwrócił się do właściwej Okręgowej Rady Adwokackiej lub Okręgowej Izby Radców Prawnych o wyznaczenie dla skarżącego adwokata bądź radcy prawnego, w miejsce wyznaczonego 7 kwietnia 2015 r. adw. P. S., mimo, że pismem z 27 kwietnia 2015 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w B. powiadomił WSA o odwołaniu adw. P. S. z funkcji pełnomocnika z urzędu wyznaczonego dla skarżącego (k. 74). 2. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Stan pozbawienia możności obrony praw strony jest z reguły wynikiem oczywistego naruszenia przepisów prawa, przy czym do tej kategorii naruszeń zalicza się zarówno uniemożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu sądowym stronie lub jej pełnomocnikowi (art. 95 § 1 w zw. z art. 91 § 2 i art. 109 p.p.s.a.), jak i zaniechanie - wbrew woli strony - realizacji przyznanego stronie prawa pomocy, w całym zakresie w jakim prawo to przyznano (art. 245 §1-4 p.p.s.a.). 3. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 9 lutego 2015 r. WSA przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, którego miała wyznaczyć Okręgowa Rada Adwokacka w B., przy czym postanowienie to stało się prawomocne 8 marca 2015 r. (k. 47 akt sprawy o sygn. II SO/Bd 8/14). Pismem z 7 kwietnia 2015 r. Okręgowa Rada Adwokacka w B. (dalej: ORA) powiadomiła WSA, że pełnomocnikiem skarżącego został wyznaczony adwokat P. S., zaś pismem z 27 kwietnia 2015 r. powiadomiła sąd, że dziekan ORA odwołał adwokata P. S. "z funkcji pełnomocnika z urzędu" skarżącego, zwracając się o rozważenie zwrócenia się do Okręgowej Izby Radców Prawnych "celem wyznaczenia radcy prawnego do reprezentowania wnioskodawcy" (k. 74 akt sprawy o sygn. II SO/Bd 8/14). 4. Pismem z 27 kwietnia 2015 r. skarżący zawiadomił WSA o zmianie swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania (B., ul. G. [...]), wnosząc o kierowanie wszelkiej korespondencji na nowy adres: B., ul. K. [...] (k. 74 akt sprawy o sygn. II SO/Bd 8/14). 5. Zarządzeniem z 1 kwietnia 2016 r. – po upływie niemalże roku od daty odwołania adwokata P. S. i zmiany miejsca zamieszkania przez skarżącego – przewodniczący wydziału WSA wyznaczył rozprawę (termin: 17 maja 2016 r.), określając, że o terminie rozprawy należy zawiadomić skarżącego oraz organ administracji publicznej, co zostało wykonane - stosowne zawiadomienia wysłano, przy czym przesyłka skierowana do skarżącego (zawierająca dodatkowo odpis odpowiedzi na skargę), przesłana na adres: B., ul. G. [...], nie została doręczona adresatowi i operator pocztowy zwrócił ją sądowi z adnotacją o dwukrotnym awizowaniu przesyłki (k. 32-36 akt sprawy o sygn. II SA/Bd 1285/14). Na kopercie z tą przesyłką umieszczono adnotację: "Pozostawić w aktach ze skutkiem doręczenia z dniem 22.04.2016r.". 6. WSA rozstrzygnął sprawę po przeprowadzeniu rozprawy 17 maja 2016 r. - oddalając skargę, stwierdzając w protokole rozprawy okoliczność dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zawiadomienie skarżącego o rozprawie (k. 39 akt sprawy o sygn. II SA/Bd 1285/14). Postanowieniem z 24 października 2016 r. WSA przywrócił skarżącemu termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 17 maja 2016 r., stwierdzając w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że skarżący nie może ponosić "negatywnych konsekwencji mylnego uznania skutecznie doręczonego zawiadomienia". 7. Postanowieniem z 6 grudnia 2016 r. WSA zmienił swoje postanowienie z 9 lutego 2015 r. w ten sposób, że w miejsce adwokata ustanowił radcę prawnego, a pismem z 3 lutego 2017 r. Dziekan Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. wyznaczył pełnomocnikiem skarżącego radcę prawną D. H. (k. 97-98 i 106 akt sprawy o sygn. II SA/Bd 1285/14). 8. Jak więc wynika z ustalonych wyżej okoliczności, sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę skarżącego przyjmując, że pomimo niedoręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej zawiadomienie o terminie rozprawy, na której wydano zaskarżony wyrok, spełniona została przesłanka do uznania prawidłowości doręczenia, gdyż skarżący nie odebrał w obowiązującym terminie przesyłki, a w tej sytuacji jej doręczenie należało uznać za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 73 § 1 p.p.s.a. - na podstawie art. 73 § 4 p.p.s.a. Stwierdzenie to było jednak wadliwe, bowiem zawiadomienie o rozprawie wysłane zostało na nieaktualny, a więc błędny adres skarżącego, co na podstawie art. 109 p.p.s.a. rodziło obowiązek odroczenia rozprawy, czego WSA wówczas nie dostrzegł, a co stwierdził dopiero wydając postanowieniem z 24 października 2016 r. o przywróceniu skarżącemu termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 17 maja 2016 r. Co więcej, w okresie od 27 kwietnia 2015 r. do 6 grudnia 2016 r. WSA nie podjął działań w celu zagwarantowania skarżącemu realizacji uprawnienia wynikającego z przyznania mu prawa pomocy w zakresie związanym z ustanowieniem adwokata. Jak wynika z akt sprawy, z chwilą odwołania adwokata P. S. (27 kwietnia 2015 r.) wnioski skarżącego o ustanowienie radcy prawnego zostały uwzględnione dopiero na skutek wydania postanowienia z 6 grudnia 2016 r., którym WSA zmienił swoje postanowienie z 9 lutego 2015 r. i w miejsce adwokata ustanowił radcę prawnego (wyznaczenie osoby pełnomocnika nastąpiło dopiero 3 lutego 2017 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całym okresie od odwołania ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata, aż do wyznaczenia nowego pełnomocnika, skarżący był pozbawiony możności obrony swych praw, gdyż przyznane mu prawo pomocy nie było w tym okresie realizowane z przyczyn od niego niezależnych. 9. Wobec wyżej poczynionych ustaleń, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uznać należało za usprawiedliwiony. Z tego względu oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, uznając przy tym, że wobec stwierdzenia nieważności postępowania przed WSA, nie jest możliwe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Dopiero rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji w warunkach pełnej realizacji norm procesowych gwarantujących możność obrony praw strony pozwala na stwierdzenie, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, których Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku wzięcia pod rozwagę z urzędu.