IV SA/Wr 515/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Strona skarżąca (M. Z.) wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ż. decyzją odmówiono stronie skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Uznano, że w jej sytuacji zaistniały negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: 1) niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18-go roku życia; 2) wnioskodawca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania stałej opieki nad matką; 3) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1b i pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.). Od ww. decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, SKO) po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - zaskarżoną decyzją - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uznało jednak, że błędnie przyjął organ niższej instancji, iż za odmową przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego przemawia wystąpienie przesłanki nr 1. W kontekście drugiej przesłanki odmowy przyznania świadczenia zauważyło, że strona wniosła o uchylenie - na podstawie art. 155 K.p.a. - decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, do czego organ pierwszej instancji się nie odniósł, niemniej - zdaniem SKO - uwzględniając powyższe, nie ma to wpływu na kierunek załatwienia sprawy. Przechodząc do motywów, które legły u podstaw utrzymania w mocy decyzji, SKO wskazało, że przyznanie stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe z uwagi na treść art. 17 ust. 5 ust. 2 lit. a) u.ś.r., bowiem mąż osoby wymagającej opieki jest osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lecz o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. SKO podzieliło poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności, tj. małżonek, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego, z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i że ani organ, ani Sąd, nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Stwierdziło, że rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Uznało, że w związku z powyższym niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia. Motywowało, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium zastrzegło, że podjęte obecnie rozstrzygnięcie nie wyklucza wystąpienia w przyszłości przez stronę z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, jeśli mąż niepełnosprawnej będzie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki; b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z wnioskiem w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada męża nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy osoba ta może faktycznie sprawować opiekę nad żoną, co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji; 3. zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w tej sprawie; 4. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Sąd stwierdził, że odmowa przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Z brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, że do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego literalnie zaliczono fakt pozostawania wymagającej opieki osoby w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaczęła dominować celowościowa i systemowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego zstępnym w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Taki pogląd wyrażono dokonując wykładni systemowej zewnętrznej. Mianowicie zestawiono przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 27 k.r.i.o. (zdanie pierwsze) oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ustawodawca przewidział w tym przepisie, że obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny jest uzależniony od sił i możliwości małżonka, co oznacza, że w przypadku obiektywnego braku tych przymiotów, małżonek jest zwolniony z tego obowiązku lub obowiązek ten jest co najmniej ograniczony. Z kolei art. 132 k.r.i.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z obu prezentowanych rozwiązań prawnych wynika, że obowiązki jednego małżonka względem drugiego nie mają charakteru bezwzględnego i uzależnione są od obiektywnych możliwości ich spełnienia. Aktualnie ukształtowała się również linia orzecznicza, którą skład orzekający w niniejszej sprawie popiera, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Chodzi zasadniczo o przypadki, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia, czy wiek, nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Oznacza to, że jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę - należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając, może, a nawet powinien obowiązek swój realizować. Natomiast gdy obiektywnie nie może tej opieki sprawować w jakikolwiek sposób, a czyni to krewny uprawniony (najczęściej zstępny) - nie powinien on tracić uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym istnieje możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, natomiast ocena nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 394/21 z 14 lipca 2021 r., I OSK 2103/20 z 25 stycznia 2021 r., II SA/Gl 629/21 z 25 sierpnia 2021 r.; dostępne: CBOSA). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. trzeba wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku zstępnego osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować współmałżonek rodzica, a nie wyłącznie od ustalenia, że niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się (nie legitymuje się) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji - odmawiając stronie skarżącej przyznania komentowanego świadczenia - pominęły szczegółowe rozeznanie okoliczności, czy współmałżonek osoby wymagającej opieki, mimo orzeczenia jedynie o umiarkowanym stopniu swej niepełnosprawności, jest w stanie (czy też nie) samodzielnie tej pomocy małżonkowi (matce strony skarżącej) udzielać. Zbadania tych okoliczności faktycznych organy nie poczyniły, wobec czego zachodzi stan braku wyczerpujących ustaleń faktycznych w tym kierunku, co stanowi naruszenie norm procesowych - m.in. - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej organy uwzględnią wyżej zaprezentowaną ocenę prawną w zakresie wykładni omówionego przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz podejmą czynności procesowe celem dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych, w szczególności co do zakresu wymaganych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnej matki strony skarżącej oraz obiektywnych możliwości ich wykonywania przez jej współmałżonka. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że SKO trafnie dostrzegło, iż organ pierwszej instancji przy wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie uwzględnił skutków korzystnego dla strony skarżącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. W zaskarżonej decyzji - przytaczając ten wyrok - SKO słusznie wywiodło, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego dla wnioskodawcy, tj. opiekuna niepełnosprawnego członka rodziny. Odmawiając stronie skarżącej przyznania świadczenia organ pierwszej instancji dokonał zatem także błędnej wykładni ww. regulacji materialnoprawnej. Co do kolejnej przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zauważyć, że strona skarżąca wniosła o uchylenie - na podstawie art. 155 K.p.a. - decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.