I OSK 50/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. i J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 722/10 w sprawie ze skargi J.W. i J.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 722/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. i J. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 maja 2010 r. nr VI-774-1/10, którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Jarosławskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiająca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Jarosławiu, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0744 ha. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: J. i J. W. wnioskiem z 11 września 2008 r. wystąpili do Starosty Jarosławskiego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wskazanej na wstępie działki nr [...] w prawo własności, dołączając zaświadczenie Burmistrza Miasta Jarosław o przeznaczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadząc postępowanie Starosta ustalił, iż J. i J. W., aktem notarialnym [...] grudnia 1993 r. nabyli od likwidatora Jarosławskiego Przedsiębiorstwa "[...]" prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], zabudowanej budynkiem murowanym, piętrowym, użytkowym, wpisanym do centralnego rejestru zabytków, dla której prowadzona była KW [...]. Do akt dołączona została decyzja z [...] sierpnia 1991 r. o wpisie do rejestru zabytków kamienicy na działce i stanowisko konserwatora zabytków, wyjaśniające, że historycznie piętro kamienicy pełniło funkcję mieszkalną, jednakże zmiana wpisu przeznaczenia do rejestru jako funkcji biurowej wymaga zgody konserwatora, a takiego postępowania nie prowadzono. Dołączona została także decyzja z [...] lipca 1992 r. o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa "[...]", w której przeznaczenie budynku określono jako użytkowe, a opłata dla tego Przedsiębiorstwa z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 3% wartości gruntu, a taka stawka opłaty przez nabywców nie była kwestionowana. Do protokołu sporządzonego 9 stycznia 2009 r. J. W. oświadczył, że 29 lipca 2005 r. budynek był w istocie użytkowany jako mieszkalny i przedstawił umowy najmu lokali, które wynajmowano różnym osobom, oraz dowody zameldowania czasowego różnych osób. Nadto z wypisu z ewidencji gruntów z 1 lutego 2009 r. wynikało, że przeznaczenie działki określone jest jako mieszkalne, a zmian tych dokonano w 2003 r. w trakcie aktualizowania ewidencji. Ustalono też, żę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu oraz w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ma przeznaczenie mieszkaniowe. Starosta stwierdził, że zgromadzone dokumenty nie potwierdzają, aby na 13 października 2005 r. nieruchomość była przeznaczona na cel mieszkaniowy i odmówił przekształcenia prawa, a Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołania J. i J. W., podtrzymał to stanowisko. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) przekształcenie może dotyczyć nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a z akt sprawy nie wynika, aby na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. 13 października 2005 r., działka nr [...] taki charakter posiadała. Z aktu nabycia przez skarżących prawa użytkowania wieczystego wynika, iż budynek ma charakter użytkowy, wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste pobierana była także w wysokości jak za nieruchomości przeznaczone na inne cele niż mieszkalne, gdyż 3%. Również charakter użytkowy budynku zlokalizowanego na działce wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, a także z decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu eksponowane przez skarżących zmiany w ewidencji, a szczególnie w studium uwarunkowań i w planie zagospodarowania nie mają o tyle znaczenia, gdyż plan nie obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy, zaś studium nie ma waloru obowiązującego przepisu prawa. Sąd podkreślił, że faktyczne wykorzystywanie nieruchomości na cele mieszkalne przy braku pozwolenia na zmianę przeznaczenia budynku użytkowego na mieszkalny nie może przesądzać o jego charakterze. Jeśli idzie o zapis w ewidencji gruntów Sąd stwierdził, że znajdujące się w niej dane korzystają z domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym dopóki inne dowody nie świadczą o innym przeznaczeniu, a takie w sprawie zostały zebrane. W takim stanie Wojewódzki Sąd uznał odmowne decyzje organów w sprawie przekształcenia prawa za uzasadnione. Reprezentowani przez radcę prawnego, J. i J. W. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego zmiany i orzeczenia co do istoty sprawy lub uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie nr 4 miasta Jarosław oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] o pow. 0,0744 ha objętej księgą wieczystą nr [...] nie spełnia warunków przekształcenia w prawo własności z uwagi na fakt, że w dniu wejścia w życie ustawy zdaniem WSA w Rzeszowie, działka ta nie była zabudowana, zabudową przeznaczoną na cele mieszkaniowe mimo takiego jej wykorzystania przez skarżących, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na braku pełnej oceny działań podejmowanych przez organ administracji w kontekście treści i celów przepisu prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej "ustawa o przekształceniu". Przepis ten w dacie orzekania przez organy dawał możliwość osobom fizycznym do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa wieczystego nieruchomości w prawo ich własności, ale dotyczyło to tylko nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, przy czym warunek ten, tj. zabudowę na cele mieszkaniowe, miał być spełniony na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. 13 października 2005 r. Rozpoznając wniosek z dnia 11 września 2008 r. J. i J. W. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] w Jarosławiu w prawo jej własności, Starosta Jarosławski zgromadził dokumentację, z której wyciągnął wnioski, że charakter mieszkaniowy budynku znajdującego się na tej działce na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu nie został wykazany. J. i J. W. powoływali się na faktyczne wykorzystanie budynku na cele mieszkaniowe w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, na co miały wskazywać zawarte umowy najmu i czasowe zameldowanie osób tam mieszkających. Wskazywali także na zapis w ewidencji gruntów, mówiący o przeznaczeniu na cele mieszkaniowe, a także w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu oraz w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się z organami i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że zmiany co do przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania nie mają w sprawie znaczenia wobec brzmienia w dacie orzekania art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Plan zagospodarowania może przesądzać o charakterze nieruchomości, jednak aby mogło to być wzięte pod uwagę musiałby obowiązywać w dacie wejścia w życie niniejszej ustawy o przekształceniu. Jej art. 1 ust. 1 mówił bowiem, że to osoby fizyczne będące w dacie wejścia w życie umowy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa. W dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu plan zagospodarowania nie obowiązywał, co jest w sprawie bezsporne, obecny zatem jego zapis nie ma wpływu na określenie charakteru działki nr [...] w dniu 13 października 2005 r. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, w którym przewidziano funkcję mieszkaniową, to, jak zauważył organ i Sąd, sami wnioskodawcy wskazywali już na niewiążący charakter tego aktu. To miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego i z niego wynika cel i przeznaczenie nieruchomości, zatem zapis w studium słusznie nie został wzięty pod uwagę w postępowaniu o przekształcenie prawa. W ewidencji gruntów określono budynek znajdujący się na działce nr [...] jako mieszkalny, a zapisu tego dokonano w oparciu o aktualizację ewidencji w 2003 r. Jednak w kwestii tego dowodu, mającego przesądzać o charakterze mieszkalnym budynku należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem, iż domniemanie zgodności zapisu ewidencji ze stanem rzeczywistym trwa dopóki nie zostanie obalone innymi dowodami. W sprawie dokumentacja wskazuje, iż budynek na działce nr [...] w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu nie miał charakteru mieszkaniowego. Na charakter użytkowy budynku wskazuje przede wszystkim decyzja o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa "[...]", opłaty wnoszone przez to Przedsiębiorstwo i samych skarżących z tytułu użytkowania wieczystego, oraz wpis do księgi wieczystej, a także decyzja o wpisie do rejestru zabytków. Nie ma żadnej wątpliwości co do tego, że dokumenty wskazują na charakter użytkowy a nie mieszkalny budynku w dniu wejścia w życie ustawy. W ich świetle bez znaczenia jest także faktyczne wykorzystanie budynku na cele mieszkalne, zwłaszcza że wykorzystanie to zostało dokonane bez jakiejkolwiek zgody na zmianę przeznaczenia. W takim stanie rzeczy odmowa przekształcenia prawa nie naruszała art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, a co za tym idzie oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd było zgodne z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).