II SA/Gd 567/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wykonana przez A. B. robót budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej na terenie działki nr [..] w G., gmina S. do działki nr [..] w G. W wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na terenie działki nr [..] w G. A. B. wykonał w 2012 roku roboty budowlane, polegające na budowie drogi dojazdowej z kostki brukowej na odcinku o długości 116 m i zmiennej szerokości od 4,2 m do 3,4 m. Droga ta jest drogą dojazdową do działki nr [.]. Wcześniej nie była utwardzona żadnym wyrobem budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując omawianą sprawę ustalił, że legalna budowa drogi wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej P.b.) uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał. W związku z powyższym organ ten, postanowieniem z 28 lutego 2018 roku wstrzymał A. B. prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] w G. gm. S. przy budowie drogi dojazdowej do działki nr [..] wykonanej z kostki brukowej oraz nałożył na A. B. obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2018 roku: – zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności ww. obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. S., – w przypadku uzyskania zaświadczenia, czterech egzemplarzy projektu budowlanego drogi dojazdowej (z jednoczesnym dostarczeniem kserokopii uprawnień projektanta i osoby sprawdzającej oraz zaświadczeń wydanych przez właściwą izbę samorządu zawodowego, aktualnych na dzień opracowania projektu), który winien być zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz spełniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, – oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z 8 marca 2018 roku zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. B. W wyniku rozpoznania środka zaskarżenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 10 kwietnia 2020 roku uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin do wykonania obowiązku do 30 września 2020 roku, w pozostałym zaś zakresie postanowienie zostało utrzymane w mocy. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że A. B., na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji Starosty nr [...] z 4 czerwca 2012 roku, wybudował na działce nr [...] w G. przedszkole i chodnik stanowiący dojście do drogi pożarowej. Projekt budowlany dotyczący opisanej inwestycji nie zawierał w swoim zakresie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu działki nr [...]. Uzyskane przez A. B. pozwolenie na przebudowę zjazdu odnosiło się jedynie do odcinka o długości 6 m i szerokości wynoszącej maksymalnie 14 m, który stanowił zjazd na drogę wojewódzką nr [..]. Tym samym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zrealizowane przez A. B. roboty budowlane dotyczące wybudowania drogi na działce nr [..] nie były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty z 4 czerwca 2010 roku. Organ stwierdził, że inwestor jest współwłaścicielem działki nr [..]. Oceniając charakter zrealizowanych robót organ wskazał, że droga jest budowlą w rozumieniu P.b. Wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych – nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, np. wylanie warstwy kamienno – żużlowej związanej z betonem lub ułożenie kostki brukowej należy traktować jako budowę nowej drogi – czyli budowli, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jako że w katalogu obiektów budowlanych i robót zwolnionych z pozwolenia na budowę, zawartych w art. 29 i 30 P.b., nie wyszczególniono budowy drogi dojazdowej. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że A. B. wykonał drogę dojazdową na działce nr [..], nie dysponując decyzją o pozwoleniu na budowę z art. 28 ust. 1 P.b. Jednakże, jak wskazał, obecne przepisy umożliwiają legalizację robót budowlanych wykonanych samowolnie w trybie art. 48 P.b. Pierwszym etapem procedury legalizacyjnej, która stanowi uprawnienie inwestora w zakresie zalegalizowania robót, wykonanych niezgodnie z przepisami prawa, jest wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, które umożliwią doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc w tym przypadku – zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b., w tym w szczególności projektu budowlanego w 4 egzemplarzach. Pismem z 19 czerwca 2020 roku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2020 roku złożył A. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący wymienionemu postanowieniu zarzucił: – naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że samo wyłożenie terenu działki budowlanej kostką brukową spełnia przesłanki uznania tegoż działania za budowę drogi, gdy w rzeczywistości stanowi to utwardzenie powierzchni działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. – naruszenie art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w obliczu wątpliwości co do kwalifikacji budowli, należy ją uznać za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nie utwardzenie terenu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., podczas gdy ta druga kwalifikacja jest korzystniejsza dla inwestora, – naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w obliczu wątpliwości co do możliwości stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych przepisy te mają zastosowanie, podczas gdy przepisy te nie powinny być stosowane, a "budowla" nie powinna zostać uznaną za drogę w rozumieniu przepisów tejże ustawy, gdyż takie uznanie jest korzystniejsze dla uczestników, – naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w związku z art. 30 ust 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że utwardzenie powierzchni na działce budowlanej wymaga pozwolenia na budowę, gdy w rzeczywistości utwardzenie powierzchni działki nie wymaga zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia robót budowlanych, – naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że A. B. był inwestorem w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 18 P.b., gdy w rzeczywistości inwestorami byli wszyscy współwłaściciele działki. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu wszelkich kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z ostrożności procesowej, wobec nieprecyzyjności przepisów dotyczących zawieszenia terminów postępowań w ustawach dotyczących przeciwdziałania negatywnym skutkom Covid-19, skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowej skargi w sytuacji uznania, że została ona wniesiona po terminie. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 9 lipca 2020 roku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że w zarzuty i argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie mogą podważyć faktu, że to on poprzez wyłożenie kostką brukową działki nr [..] wykonał drogę dojazdową do wybudowanego w tym czasie na działce nr [..] w G. budynku przedszkola. Fakt ten, w ocenie organu, został niezbicie wykazany zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dodatkowo, organ podał, że w miejscowym planie zagospodarowania działka nr [..] to teren wchodzący w skład wydzielenia wewnętrznego oznaczony jako [..] z przeznaczeniem dla drogi wewnętrznej. W konsekwencji legalne wykonanie obiektu budowlanego w postaci drogi wymagało zarówno w dacie wykonania w 2012 roku jak i w dacie orzekania uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 28 ust. 1 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, co czyni skargę, wniesioną w terminie, niezasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., P.b.). Zastosowanie w sprawie znalazł art. 48 ustawy, jako jeden z przepisów sankcjonujących działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami prawa. Stosownie do treści tej regulacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1). Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Na podstawie powyższych przepisów należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie wezwał inwestora A. B. do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Organ nadzoru budowlanego nie miał bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz jego uprawnieniem. Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 P.b., a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. W realiach niniejszej sprawy kluczowe jest przesądzenie charakteru wykonanych przez skarżącego robót budowlanych na działce nr [..] w G., bowiem w skardze kwestionowane są ustalenia organów co do tego, że na skutek tych robót powstała droga. Zdaniem skarżącego, wyłożenie kostką brukową terenu stanowi utwardzenie powierzchni działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ocenie sądu, stanowisko skarżącego jest błędne. Jednocześnie, zauważyć należy, że skarżący nie kwestionuje faktu, że realizacja spornych robót budowlanych na działce nr [..] w G. związanych z budową drogi nie była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę z 4 czerwca 2012 r. Zdaniem sądu, ustalenia organów obu instancji, wynikające z analizy zakresu robót, objętych tym pozwoleniem są prawidłowe, a wynika z nich, że roboty budowlane na działce nr [.]. w G. związane z realizacją drogi pozostawały poza zakresem tego pozwolenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny legalności wykonanych robót. Kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. nie może budzić wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, mimo że inwestor konsekwentnie to neguje zarówno na etapie złożenia zażalenia jak i skargi na postanowienie organu II instancji. Jak ustaliły to organy obu instancji, skarżący w 2012 r. na działce nr [..] w G. wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu tej działki, a następnie ułożeniu na jej powierzchni z wyrobu budowlanego – kostki brukowej. Wskutek tych robót powstał obiekt liniowy o długości 116 m i szerokości od 4,2 do 3.4 m, łączący działkę nr [..], na której znajduje się budynek przedszkola z droga wojewódzką nr [..]. Kształt i zakres tych robót został utrwalony w treści protokołu kontroli z 23 listopada 2017 r., a także w dokumentacji fotograficznej. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem, płytami betonowymi, tłuczniem, żwirem, czy kostką brukową w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. (por. wyroki WSA w Krakowie z 4 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1040/19 oraz WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2018 r., VII SA/Wa 1185/17, www.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się też, że droga, stanowiąca w myśl przepisów prawa budowlanego obiekt budowlany – budowlę, jest zarazem obiektem liniowym (art. 3 pkt 3 i 3a p.b.). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 P.b., zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej kostką brukową w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Bez wątpienia tymczasem, taką właśnie funkcję pełni obiekt zrealizowany przez skarżącego na działce nr [..] w G., co znajduje także potwierdzenie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu tej działki – uchwały nr XVI/485/10 Rady Gminy z 4 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. nr 160 z 17 grudnia 2010 r., poz. 3257), która w całości jest przeznaczona na urządzenie drogi wewnętrznej ([...] - § 58 ust. 1 pkt 3 planu). Co więcej, na gruncie ustawy - Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach. Stąd też, o czym już mowa była powyżej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się też, że utwardzenie drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym, kostką brukową) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b., i to niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie obejmuje bowiem wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 36/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też, argumenty skarżącego, oczekującego zastosowania do wykonanych przez niego robót art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., odnoszących się do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie może zyskać aprobaty, bowiem ten ostatni przepis nie dotyczy wybudowania drogi, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc przepis ten nie może mieć zastosowania w tej sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. wskazać należy, że również on nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z jakimikolwiek wątpliwościami co do treści normy prawnej. Jak wskazano powyżej, przepisy prawa są jasne i precyzyjne co do kwalifikacji robót budowlanych związanych z budową drogi oraz z utwardzeniem terenu działki. Charakter robót wykonanych przez skarżącego jest oczywisty, a zatem i nie ma wątpliwości, jakie przepisy do takiej sytuacji znajdą zastosowanie. Zdaniem sądu, organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, która jednak nie spełnia oczekiwań inwestora. Podsumowując, samowolne wykonanie takich prac, które wymagały pozwolenia na budowę, skutkować będzie koniecznością wdrożenia trybu opisanego w art. 48 P.b. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zebrały materiał dowodowy w sprawie oraz starannie i wnikliwie dokonały analizy zgromadzonych w sprawie dowodów. W zakresie zatem niezbędnym do wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., ustalenia organów wynikają z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, który wbrew zarzutom skargi, został oceniony zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne (art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Przedstawione oceny i wnioski były więc wystarczające do wykluczenia twierdzenia skarżącego, że przeprowadzone w sprawie roboty budowlane stanowiły wyłącznie utwardzenie powierzchni działki budowlanej. Zasadnie też organy stwierdziły, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 4 czerwca 2012 r. nie stanowiła podstaw do wykonania budowli – drogi wewnętrznej, objętej niniejszym postępowaniem. Nie może też budzić zastrzeżeń przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że zastosowanie w sprawie miał art. 28 P.b., zgodnie z którym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organ ustalił również, że przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku, wobec nielegitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę zasadnie organy wdrożyły procedurę legalizacyjną, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., kwalifikując sporną inwestycję jako budowlę – drogę wewnętrzną, wymagającą pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi z uwagi na brak podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał go art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jako że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.